Правовое и нормативное обеспечение политики эффективного стратегического сдерживания России
Центральной угрозой процветанию США
и их безопасности стало новое возникновение долгосрочного
стратегического соперничества со стороны …
ревизионистских государств[1]
Д. Трамп,
президент США
Новая ВПО и новая стратегия требуют от России нового правового и нормативного обеспечения, которое создавалось достаточно наспех и нередко небрежно в последние десятилетия без сколько-нибудь серьезного учеты неэкономических внешних факторов. Поэтому чем ближе к 2025 году, тем актуальнее потребность таких новых правовых и нормативных документов, которые должны будут пересмотреть основы политики безопасности. Иными словами, создание после 2025 года качественно новой ВПО потребует новых форм политико-дипломатической деятельности и реакции, которые соответствовали бы этим реалиям, закрепленных в новом законодательстве[2].
Эта потребность ощущается уже в 2018 году, но инерция мышления и управления правления в период президентства В.В. Путина 2018–2024 годов, вероятнее всего будет выражена в пролонгации того инерционного сценария, который сформировался к выборам президента. И не только в финансово-экономической области, но и нормативно-концептуальной: к 2018 году сложилась формальная концептуальная система, состоящая из ФЗ, указов президента и постановлений правительства РФ, а, главное, – тех не формальных «сигналов», которые были заложены В.В.Путиным как лидером страны в последние годы.
Эта сложившаяся система правового и нормативного политического обеспечения вполне точно определяла перечень способов и средств политического воздействия, с одной стороны, но и не мешала их эволюции, с другой. Так, Военная доктрина, Концепция внешней политики, Стратегия национальной безопасности и многочисленные другие документы создали «корсет» политики, который выражался в том, что он предусматривал исключительно государственное управление достаточно традиционными политическими средствами. Попытки власти выйти за границы ответственности государства в направлении использовании общественных институтов или бизнеса – нельзя назвать ни системными, ни эффективными.
Уже со второго десятилетия нового века, но особенно после обострения ВПО в 2014 году всё отчетливее ощущалась потребность применения общенациональных (а не только государственных) и системных, не традиционных политических средств. Главный орган государства, ответственный за такие изменения, – Совет безопасности РФ, был очевидно не способен к адекватной реакции не смотря на все попытки президента активизировать его деятельность. Такая реакция на условия ВПО должна вырабатываться в Совете национальной безопасности и МИДе с учетом новых особенностей формирования военно-политической и стратегической обстановки в мире и в отдельных регионах, а также реального характера имеющихся войн и военных конфликтов, о которых российские эксперты писали еще в начале нового столетия[3], но которые нашли свою частичную реализацию только в Сирии.
Речь шла, в частности, о том, что к окончанию XX в. известный с незапамятных времен арсенал (традиционных) невоенных и военных средств противоборства обновился и дополнился группой т.н. нетрадиционных средств противоборства, направленных не только на развитие, но и на поражение (деформацию и деструкцию) компонентов среды обитания человека (СОЧ)[4], – инфраструктуру и экономику страны. Более того, военные эксперты предупреждали, что разработка и совершенствование нетрадиционных средств противоборства в рамках современного этапа военно-технической революции привели к созданию нового класса вооружения – оружия глобального поражения (ОГП), т.е. оружия, системное применение которого способно обеспечить глобальный характер поражения СОЧ. В состав ОГП вошли информационное, нелетальное и экологическое оружие.
Применение невоенных мер должно быть увязано с временными интервалами, взаимосвязанными фазами политического процесса, развивающихся в определенном геополитическом масштабе (глобальном, региональном, локальном) и характеризующихся использованием необходимого спектра средств противоборства для достижения тех или иных политических целей. В результате использования этих средств происходит трансформация (преобразование), деформация (поражение) или деструкция (разрушение) СОЧ. Достижение (или недостижение) поставленных политических целей свидетельствует о разрешении социальных противоречий, окончании фазы и переходе социума на иной общественно-исторический уровень. Схематично развитие этого процесса можно представить в виде вектора (см. схему)[5].
[6]
Эти принципы взаимоувязаны и должны соблюдаться в пакете (исключение составляют асоциальные средства, т.е. такие средства, как организованная преступность, международный терроризм, контрабанда оружия, торговля наркотиками и т. п. Возможность их использования в рамках нулевой фазы определяется в основном масштабом применения этих средств). Только в этом случае речь может идти о мирном достижении поставленных политических целей, наиболее общими из которых, по-видимому, следует признать перераспределение зон геополитического влияния и ресурсов (или права их контролировать). Таким путем происходит ненасильственная трансформация социума, других компонентов СОЧ и мирное протекание политического процесса в рамках конкретного исторического периода.
Однако не все политические цели могут быть достигнуты при помощи «мягких» невоенных средств. Наступает момент, когда для достижения цели необходимо продолжить политику иными средствами. Своеобразно, но весьма точно описывал начало этого процесса Мао Дзэ Дун. «Когда политика, – отмечал он, – достигнув определенной стадии развития, больше не в состоянии развиваться по-прежнему, возникает война – для того, чтобы смести препятствия на пути политики»[9].
По этой причине происходит перерастание периода мирного сотрудничества в качественно новое состояние – невооруженное противоборство, свидетельствующее о наступлении первой (низшей) фазы «войны»[10]. Именно в это время начинается «продолжение политики иными средствами». Действительно, важнейшей характеристикой этой фазы является применение «жестких» невоенных средств, при котором «пакет мирных принципов» категорически не соблюдается. Таким образом, появление новых политических задач, средств и способов их достижения неизбежно ведет к радикальным изменениям в средствах и способах противоборства.
Но не только в военно-технической и других областях, но и правовом обеспечении их использования. Повышение эффективности стратегического сдерживания и безопасности потребует принципиально нового правового и нормативного обеспечения, которое из документов, имеющих рекомендательный и концептуальный характер (таких, прежде всего, как Стратегия национальной безопасности и Военная доктрина, а также Концепция внешней политики России), должно перейти в качестве обязательных к исполнению директив и федеральных законов. И начинать следует именно со Стратегии Национальной безопасности России, которая должна стать[11]:
- во-первых, действительно общенациональной, а не только государственной, ориентирующейся на исполнительную власть. Сегодня Стратегия национальной безопасности России является по существу только стратегией государства, не охватывая ни общество и его институты, ни бизнес. С точки зрения материально-финансовых ресурсов, она адекватна бюджетным расходам, т.е. 20% ВВП страны, оставляя за скобками весь остальной материальный и духовный потенциал нации. Другими словами, она только называется «национальной», являясь на самом деле стратегией государства.
Соответственно средства, методы и ресурсы, в особенности национальный человеческий капитал, в Стратегии противоборства задействованы только частично, что совершенно не допустимо уже сейчас, а, тем более, будет не допустимо после 2025 года, когда произойдет мобилизация всех ресурсов, включая цивилизационных[12].
Для этого она должна быть вынесена на широкой обсуждение, в ходе которого должна быть внесена ясность в цели развития, основные приоритеты и средства, а также методы их достижения. Кулуарность Стратегии существенно обесценивает её в качестве политико-идеологического документа. Только широкое обсуждение и дискуссия могут привести к тому, что Стратегия станет национальной, а не результатом бюрократической процедуры Совета б6езопасности РФ.
- во-вторых, Стратегия должна быть принята на уровне Федерального закона, а не указа, который имеет механизмы принуждения, в т.ч. наказания, за её не выполнение. Стратегия должна быть поставлена на уровень важнейшего федерального закона, как в советские времена это было сделано с пятилетним планом, который утверждался как на политическом уровне (на съезде КПСС), так и на Верховном Совете СССР в качестве закона.
Соответственно другие нормативные акты, которые относятся к безопасности в широком смысле (в т.ч. социально-экономическому, научно-технологическому и культурному развитию), должны быть прямым следствием Стратегии;
- в-третьих, Стратегия должна предусматривать авторитетные механизмы и инструменты её реализации, прежде всего, соответствующие органы управления, в пользу которых будет перераспределена государственная власть. В настоящее время исполнительная власть сконцентрирована у президента и правительства, которые должны войти в этот орган управления, как, например, в прежние годы в Государственный Комитет Обороны СССР[13].
Только после проведения этих мероприятий можно будет переходить к дальнейшему нормативно-правовому оформлению взаимоотношений между субъектами, которые должны будут участвовать в разработке и реализации политики безопасности, включая стратегическое сдерживание. В настоящее время эта область достаточно формально регулируется Конституцией и положениями Стратегии национальной безопасности России, утвержденной 31 декабря 2015 года Президентом.
При этом исключительно важное значение имеет сам процесс подготовки Стратегии национальной безопасности и других документов стратегического планирования, который в настоящее время основывается только на ресурсах некоторых министерств и скромных ресурсах аппарата Совета безопасности, хотя в последней редакции Стратегии и говорится о «привлечении других ресурсов»[14].
Подготовка Стратегии и вытекающих из неё документов, как и других документов стратегического планирования, должна вестись:
- с участием всех государственных, общественных и деловых организаций, ведомств и отдельных граждан;
- при широком обсуждении и экспертизе со стороны профессионального сообщества и самой широкой общественности;
- этот «мозговой штурм» должен закончиться процедурой согласования на уровне экспертов, представляющих основные органы, отвечающие за политику безопасности;
- финальный документ должен утверждаться Федеральным собранием по представлению Президента РФ[15].
Изначально важно, чтобы свои предложения в концепцию новой политики безопасности сдали основные участники, которым предстоит её реализовать из числа непосредственных исполнителей. Причем их круг должен быть существенно расширен до включения в него «по вертикали» не только начальников, но и специалистов по конкретным и частным направлениям (например, для МИДа до уровня начальников отделов и заместителей руководителей департаментов), а «по горизонтали» – до отдельных гражданских министерств, ведомств, университетов, НИИ и общественных организаций.
В частности, требуется организация масштабных исследований в области безопасности по самым разным направления, включая размещение заказов на исполнение НИР на конкурсной основе самым широким «веером» среди структур государственной власти. Как, например, в 2018 году предполагает делать аппарат Госдумы ФС: «Современные тенденции законодательного регулирования перспективных и формирующихся секторов народного хозяйства в интересах достижения стратегических целей развития и обеспечения устойчивого роста национальной экономики».
Подберезкин Алексей Иванович
[1] Trump. D. National Defense Strategy of The United States of America. – Wash., White House, 2018.18 Jan. – P. 1.
[2] См. подробнее: Подберёзкин А.И. Стратегия национальной безопасности России в ХХI веке. – М.: МГИМО-Университет, 2016.
[3] Подберёзкин А.И. От «стратегии противоборства» к «стратегии управления» // Вестник МГИМО-Университета, 2017. – № 4(55). – С. 223–225.
[4] Волошко В.С., Лутовинов В.И. Военная политика и военная безопасность Российской Федерации в условиях глобализации. – М.: ГШ ВС РФ, 2007.
[5] Цит. по: Волошко В.С., Лутовинов В.И. Военная политика и военная безопасность Российской Федерации в условиях глобализации. – М.: ГШ ВС РФ, 2007.
[6] См.: Андреев В.Г. Оружие и война: новые тенденции развития // Вестник АВН. 2005. – № 1(10). – С. 163.
[7] См.: Андреев В.Г. Указ. соч. – С. 164.
[8] Подберёзкин А.И. Современная военная политика России. – М.: МГИМО-Университет, 2017. –Т. 2.
[9] Мао Дзэ Дун. Избранные произведения. – Т. 1. – С. 264.
[10] Точка зрения автора о том, что всякая борьба (экономическая, информационная и др.) означает войну, не соответствует базовым положениям военной науки. Согласно Закону об обороне (ст. 18), война начинается с началом военных действий и заканчивается с их прекращением.
[11] Подберёзкин А.И. Стратегия национальной безопасности России в ХХI веке. – М.: МГИМО-Университет, 2016.
[12] См.подробнее: Долгосрочное прогнозирование развития отношений между локальными цивилизациями в Евразии: монография / А.И. Подберёзкин и др. – М.: Издательский дом «Международные отношения», 2017. – С. 307–312.
[13] Подберёзкин А.И. Стратегия национальной безопасности России в ХХI веке. – М.: МГИМО-Университет, 2016.
[14] Путин В.В. Указ № 685 от 31 декабря 2015 г. «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
[15] Подберёзкин А.И. От «стратегии противоборства» к «стратегии управления» /Вестник МГИМО-Университета, 2017. – № 4(55). – С. 223–225.
Источник: “VIPERSON”.
