Воплощение принципа единоначалия в практику военного управления: дефекты и противоречия

Глухов Евгений Александрович,
кандидат юридических наук,
доцент,
Военный университет Минобороны России

Принцип единоначалия – один из столпов построения военной организации государства, выражающий суть воинских правоотношений. Любому новобранцу сразу же объясняют, что отношения власти-подчинения в армии гораздо более строгие, нежели в любых иных структурах. Здесь приказ – закон для подчиненного, а власть командира почти безгранична. Профессор Кузнецов Н.И. отмечал, что особенность исполнительной власти военных органов выражается и в том, что в военном управлении осуществляется полное единоначалие[1].

Правовое закрепление данный принцип получил в статье 33 Устава внутренней службы ВС РФ[2], согласно которой единоначалие является одним из основных принципов строительства Вооруженных Сил, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими. Единоначалие заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти (выделено автором – Е.Г.) по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение.

Напомним, что Согласно ст. 35 Устава внутренней службы ВС РФ начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, являются прямыми начальниками. Ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником.

Военное законодательство исходит из того, что командиру-единоначальнику должен быть предоставлен такой объем прав, который обеспечивал бы безусловный контроль командира над всеми сторонами жизни и деятельности воинской части и его самостоятельность в единоличном решении основных вопросов управления[3].

Естественно, что понятие единоначалия неразрывно связано с наличием властных полномочий и подчинением. Устав внутренней службы ВС РФ (далее – УВС ВС РФ) наделяет начальника правом отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения. Письменные приказы отдает руководитель самостоятельного воинского формирования, устные приказы подчиненному вправе отдавать любой командир (начальник). Подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника (ст. 34 УВС ВС РФ), в т.ч. в любое время суток, вне зависимости от необходимости приступить к его исполнению в выходной или праздничный день. Согласие или несогласие подчиненного с полученным приказом ни ком образом не влияет на обязательность его выполнения. Обсуждение и критика приказа воинского начальника со стороны военнослужащего также недопустимы даже в ходе их выполнения[4].

Вышеуказанные нормы права являются не просто набором прав и обязанностей, они образуют основу воинских взаимоотношений, в развитие которых построены правила субординации, множество запретов, процессуальный порядок исполнения командирского решения и т.п. Невыполнение приказа военнослужащим (в отличие от такого же невыполнения приказа гражданским работником) влечет повышенную ответственность (вплоть до уголовной), обжалование приказа не приостанавливает обязанность его исполнения. Подчиненный не может в любое время по своему желанию уйти от одного начальника к другому или уволиться вовсе.

Но кроме собственно повышенных властных полномочий и повышенной степени ответственности принцип единоначалия содержит и еще один важный аспект: у подчиненного должен быть лишь один непосредственный начальник, а у этого начальника – свой непосредственный начальник, тоже только один. Недаром ведь провозглашается принцип единоначалия (одного начальника, единовластия), а не многоначалия (многовластия). В юридической литературе справедливо отмечается, что в широком смысле единоначалие – это принцип построения организации, согласно которому подчиненный должен принимать полномочия только от одного начальника и быть ответственным только перед ним[5].

Следовательно, принцип единоначалия неразрывно взаимосвязан с принципом централизации военного управления. Иерархическая организация воинской структуры (в виде пирамиды с руководством наверху и различными уровнями подчинённых внизу) основана на твёрдо установленных принципах должностной субординации, подчинения младших своим старшим начальникам. Вся полнота власти принадлежит командиру на верхушке пирамиды, и чем ниже уровня должностное лицо, тем меньшей властью он обладает. Иерархического типа организацию отличает строгая дисциплина и безоговорочное, беспрекословное выполнение руководящих указаний.

В армии указанные теоретические положения об иерархической структуре власти проявляются в виде субординации, т.е. определении места каждого военнослужащего в своеобразной лестнице служебных отношений. Придерживаться субординации – значит следовать правилам общения, которые установлены между людьми, находящихся на разных ступенях иерархической лестницы[6].

Применительно к армейской среде субординация реализуется в установлении для каждого военнослужащего одного непосредственного начальника, через которого и происходит все взаимодействие подчиненного с любыми начальниками и органами военного управления. Военнослужащему запрещается по служебным вопросам обращаться к вышестоящим начальникам, минуя непосредственного (ст. 21 УВС ВС РФ). Казалось бы, и приказы военнослужащий должен получать лишь от непосредственного начальника, ему же и докладывать об их исполнении (причинах невыполнения). В таком случае потоки управленческой информации в соответствии с принципами единоначалия и централизации проходили бы по всей вертикали власти последовательно, как вверх, так и вниз.

Однако на практике управляющее воздействие и реакция на него в армии происходят не только по указанному выше алгоритму, но и несколько иначе. В той же ст. 42 УВС ВС РФ сказано, что при крайней необходимости старший начальник может отдать приказ подчиненному, минуя его непосредственного начальника. В таком случае он сообщает об этом непосредственному начальнику подчиненного или подчиненный сам докладывает о получении приказа своему непосредственному начальнику.

Естественно, понятие «крайней необходимости» процитированный Устав не раскрывает, отдавая отнесение каких-либо обстоятельств к обстоятельствам крайней необходимости на усмотрение самих же воинских начальников. А те смело самостоятельно отдают приказы любому увиденному подчиненному (даже находящемуся на несколько ступеней ниже на иерархической лестнице), подгоняя под понятие крайней необходимости просто отсутствие рядом своего подчиненного, который одновременно является начальником для лица, получившего приказ. Например, вполне обыденный случай, когда командир дивизии может напрямую дать команду командиру взвода прекратить производство работ и убыть в другое место. Напомню, что между командиром дивизии и приведенным в примере командиром взвода расположены еще 3 иерархических уровня управления с их руководителями (командиры роты, батальона, полка). Но генералу – командиру дивизии вряд ли интересно, по чьему плану или приказу работал остановленный им лейтенант, кому и как тот будет докладывать о новом приказе от генерала. Указанный пример нарушения субординации со стороны воинского начальника является далеко не исключением.

Исходя из принципов единоначалия и обязательности приказа для подчиненного любой прямой командир (начальник) вправе привлечь подчиненного к исполнению каких-либо мероприятий, как предусмотренных его должностными обязанностями, так и не предусмотренных[7].

Выше был описано первое направление нарушения, казалось бы, стройной и устоявшееся системы единоначалия. Но есть и иные факторы, позволяющие еще более усомниться в иерархичности взаимосвязей и власти только одного лица в воинском коллективе.

О единоначалии можно говорить в системе, где служащий имеет только одного начальника и только с ним взаимодействует. Все формальные коммуникации по служебным вопросам должны направляться по цепи команд последовательно[8], т.е. при соблюдении участниками правил субординации.

А теперь давайте посчитаем, сколько же прямых начальников только в своем полку имеет обычный рядовой военнослужащий. Исходя из иерархии построения штатной структуры полка их 6, это: командир отделения, заместитель командира взвода, командир взвода, командир роты, командир батальона и командир полка. Показанная структура может претендовать на титул «построенная на единоначалии». Но реально-то начальников у нашего рядового гораздо больше. Поясним, почему.

Во-первых, Устав внутренней службы ВС РФ наделяет правами прямых начальников всех заместителей командиров подразделений воинской части (заместители командира роты, батальона, полка). А это еще 10-15 начальников (кроме приведенных шести в предыдущем абзаце), и все они обладают властью отдавать приказы, требовать исполнения своих распоряжений, поощрять и наказывать. Получается, семь начальников по вертикальной лестнице иерархии для конкретного военнослужащего «разбавлены» вдвое большим количеством начальников уровня «заместитель командира» на той же леснице. Причем необходимо отметить, что заместители командиров в плане распорядительной власти пользуются всей ее широтой в полном объеме, а не только по своим направлениям деятельности[9].

Во-вторых, еще большее количество начальников имеются для нашего военнослужащего не исходя из своей занимаемой должности, не по иерархической структуре военной организации, а по имеющемуся воинскому званию. Так, согласно статей 34-36 Устава внутренней службы ВС РФ для военнослужащего в воинском звании «рядовой» (как по призыву, так и по контракту) начальником по воинскому званию является любой военнослужащий той же воинской части, имеющий воинское звание офицера, прапорщика и даже сержантский состав той же воинской части. Это примерно 80 процентов военнослужащих воинской части (400 из 500 имеющихся военнослужащих), которые являются начальниками для одного военнослужащего в воинском звании «рядовой».

Аналогичное подчинение имеется не только у рядового, но и у офицера: все заместители командира воинской части, а также своего и вышестоящего подразделений являются для него прямыми начальниками.

Кроме того, по ряду вопросов обязательны к выполнению указания начальников служб, департаментов и отделов всевозможных штабов[10]. Даже находясь в равном воинском звании и не обладая дисциплинарной властью[11] они вправе руководить подразделениями и должностными лицами по специальным, отнесенным к их компетенции вопросам.

Положение начальника (даже не прямого) дает право отдавать подчиненному приказы, требовать их выполнения, контролировать и наказывать подчиненных. Устав внутренней службы ВС РФ определяет, что приказы командиров должны соответствовать закону и быть отданы в интересах военной службы (ст. 41), но Устав никак не регламентирует, чтобы все приказы различных должностных лиц были согласованными между собой. Каждый начальник субъективно воспринимает целесообразность, важность и срочность каких либо мероприятий, а кроме того заинтересован в качественном выполнении только своего направления деятельности, даже в ущерб общему делу.

При конкуренции требований начальников приоритет отдается приказу наиболее старшего из них. По общему правилу, старший начальник может отменить либо приостановить выполнение приказа нижестоящего должностного лица и перенаправить энергию исполнителя в иное русло. При этом он не обязан как-либо мотивировать свой приказ подчиненному, он может даже отмахнуться и не выслушивать, что в данный момент делает подчиненный, получивший его приказ.

Возможны ситуации, когда один подчиненный получает два противоречащих друг другу (или взаимоисключающих) приказа от начальников, равных по власти и должностному положению. Так, автор был свидетелем следующей ситуации: заместитель начальника военного института по учебной работе приказывает начальнику кафедры убыть на следующий день в учебный центр для подготовки и обслуживания находящегося там оборудования и территории, закрепленных за кафедрой. Через час после этого заместитель начальника по вооружению приказывает тому же начальнику кафедры представить формуляры и иные документы на закрепленную за кафедрой технику, т.е. не убывать в учебный центр. Какой из полученных приказов должен исполнять начальник кафедры и каким алгоритмом здесь руководствоваться, Устав внутренней службы ВС РФ не определяет.

Заместители командира воинской части (подразделения) равны между собой по объему власти, но имеют разные интересы, отвечают за различные стороны жизни и деятельности подчиненных, по-разному могут понимать интересы военной службы и своей военной организации. Согласовывать их волю и служебную деятельность призван командир воинской части (подразделения), он контролирует работу всех своих заместителей. Но такого рода контроль и согласование не возможны по всем, порой мелким вопросам жизнедеятельности. По довольно обширной сфере деятельности заместители командира самостоятельны и могут воздействовать почти на весь личный состав своего воинского формирования безо всякой оглядки на вышестоящего командира, тем более имеющаяся власть это позволяет.

Справедливости ради, следует отметить, что у всех заместителей командиров в должностные обязанности входит контроль за деятельностью всего личного состава подразделения или воинской части по своим направлениям, поэтому их требования не являются прихотью, а должны быть продиктованы необходимостью навести порядок в указанной сфере. С другой стороны, полагаю важным отметить, что все заместители командира не скованы в своей распорядительной деятельности лишь своей сферой ответственности. Так, заместитель командира по тылу может потребовать представить ему всю документацию по командирской подготовке, а начальник штаба – проверять порядок на закрепленной территории и давать указания по ее уборке. В один и тот же день один заместитель командира может наказать подчиненного, другой – поощрить, и все это минуя непосредственного командира указанного военнослужащего.

Кроме заместителей командира (начальника) вмешиваться в деятельность военнослужащего, в т.ч. и командира подразделения, могут начальники служб воинской части (учреждения). Несмотря на то, что они не являются начальниками в полном смысле этого слова, их указания по своим направлениям также являются обязательными для исполнения.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что количество начальников у любого военнослужащего (за некоторым исключением отдельных должностей) фактически не равно единице, как то продекларировано принципом единоначалия; в реальности их много даже на одном уровне иерархии.

Можно ли отнести вышеуказанную систему управления к построенной на принципе единоначалия? Полагаю, что нет. Количество начальников над подчиненным здесь гораздо больше, нежели это должно быть в классической иерархической системе управления, и власть указанных начальников даже не ограничена направлением деятельности, за который они отвечают (например, вопросами боевой готовности, воспитательной работы или тыловыми вопросами). Старший командир всегда может вмешиваться в компетенцию подчинённого командира, вводить мелочную опеку, перекраивать его планы по своему разумению. Характерно, что при этом старший начальник не обязательно отменяет приказ младшего, он просто ставит свой приказ в приоритет выполнения первым.

Полагаю, что существующее положение, где над каждым подчиненным множество начальников, причем не по прямой иерархической лестнице управления, негативно сказывается и на эффективности управления военной организацией. Ведь, во-первых, приказы различных начальников могут быть не согласованы между собой. А во-вторых, подчинённые, видя над собою двух и более начальников, чьи интересы и приказы разнятся между собой, имеют возможность саботировать выполнение задач, ссылаясь на приказ или мнение другого начальника.

Поэтому такую систему нельзя отнести ни к линейным (базирующимся на принципе единоначалия и четкой иерархии отношений), ни к функциональным (построенным на основе подчинения в зависимости от выполняемых функций).

Для сравнения хотелось бы привести регламентацию деятельности сотрудников федеральной службы безопасности. В соответствии с абз. 2 ст. 16.1 одноименного Федерального закона[12] при осуществлении оперативно-служебной деятельности сотрудники органов ФСБ подчиняются только непосредственному и прямому начальнику. Здесь принцип единоначалия соблюден гораздо более, чем в комментируемом Уставе внутренней службы ВС РФ.

Представляется, что руководству государства и военных ведомств необходимо определиться:

а) либо воплощать в жизнь заложенный принцип единоначалия, и тогда скорректировать формулировки Устава внутренней службы ВС РФ о перечне командиров (начальников), приведя их власть и полномочия в иерархический порядок. Речь идет об удалении заместителей командиров воинских формирований из числа прямых командиров для военнослужащих, непосредственно им не подчиненным;

б) либо принять существующие в реальности правоотношения и исключить принцип единоначалия из основ построения жизнедеятельности военной организации.

По субъективному мнению автора, первый вариант предпочтительней. Распорядительную власть заместителей командиров воинских частей и подразделений необходимо сузить до сферы курируемых ими направлений, по остальным вопросам они не должны иметь правомочие отдавать обязательные для исполнения приказы и вторгаться в компетенцию командиров воинских формирований. Тем более не должны это делать начальники по воинскому званию, минуя прямых начальников военнослужащего.

И.К. Адизес справедливо отмечает: «Как это ни парадоксально, но чем больше вы контролируете, тем больше теряете контроль. Ужесточая его, вы дробите систему на мелкие части, а при этом выявляется всё больше отклонений, которые нужно контролировать. Что происходит в итоге? По мере повышения дробности контроля система становится менее гибкой – а значит, менее восприимчивой к меняющимся потребностям…»[13].

Библиография

1. Адизес, И.К. Идеальный руководитель: Почему им нельзя стать и что из этого следует. Пер. с англ. [Текст] / И.К.Адизес / М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 262 с.
2. Глухов, Е.А. Влияние критики и обсуждения приказа на результатив-ность военного управления [Текст] / Е.А.Глухов // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 12. С. 94-103.
3. Глухов, Е.А. Вторжение в компетенцию воинских должностных лиц в иерархичной системе управления [Текст] / Е.А.Глухов // Военное право. 2017. № 4. С. 49-53.
4. Глухов, Е.А. 40 часов в неделю, или О причинах нарушения команди-рами прав подчиненных на отдых в связи с привлечением их к сверхурочному труду [Текст] / Е.А.Глухов // Право в Вооруженных Силах. 2019. № 4. С. 34 – 42.
5. Заложнев, А.Ю. Внутрифирменное управление. Оптимизация процедур функционирования. [Текст] / А.Ю.Заложнев / М. ЗАО «ПМСОФТ». 2005. 290 с.
6. Корякин, В.М., Кудашкин, А.В., Фатеев, К.В. Военно-административное право (военная администрация): учебник. [Текст] / В.М.Корякин, А.В.Кудашкин, К.В.Фатеев / М., 2008. 496 с.
7. Кузнецов, Н.И. Правовые основы организации обороны, государственного руководства и управления Вооруженными Силами Российской Федерации [Текст] / Н.И.Кузнецов // Реформы и право. 2008. № 3.
8. Федосеев, С.Е. Кадры решают, но все ли? [Текст] / С.Е.Фадеев // Административное право. 2013. №4. С. 73 – 82.
9. Харитонов, С.С. О привлечении должностных лиц юридической службы к дисциплинарной ответственности [Текст] / С.С.Харитонов // Право в Вооруженных Силах. 2018. №. 11. С. 5 – 9.

---

[1] Кузнецов Н.И. Правовые основы организации обороны, государственного руководства и управления Вооруженными Силами Российской Федерации // Реформы и право. 2008. № 3.

[2] Утвержден Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 // СЗ РФ. 2007. № 47 (1 ч.). Ст. 5749.

[3] Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация): учебник. М., 2008. 496 с.

[4] Глухов Е.А. Влияние критики и обсуждения приказа на результативность военного управления // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 12. С. 94-103.

[5] Федосеев С.Е. Кадры решают, но все ли? // Административное право. 2013. №4. С. 73 – 82.

[6] Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: В 4 т. СПб., 1907-1909.

[7] Глухов Е.А. 40 часов в неделю, или О причинах нарушения командирами прав подчиненных на отдых в связи с привлечением их к сверхурочному труду // Право в Вооруженных Силах. 2019. № 4. С. 34 – 42.

[8] Заложнев А.Ю. Внутрифирменное управление. Оптимизация процедур функционирования. М. ЗАО «ПМСОФТ». 2005. 290 с.

[9] Интересно отметить, что используемая в УВС ВС РФ формулировка правомочий «является начальником для всего личного состава» изначальна не корректна, т.к. заместители командира воинской части (подразделения) не являются начальниками друг для друга, для помощника командира части по правовой и по финансово-экономической работе, а также для гражданского персонала воинской части, не находящего в их непосредственном подчинении (на них не распространяются требования общевоинских уставов). Уже поэтому они не могут быть начальниками собственно для всего личного состава.

[10] Более подробно данный вопрос рассматривался в статье Глухова Е.А. Вторжение в компетенцию воинских должностных лиц в иерархичной системе управления // Военное право. 2017. № 4. С. 49-53.

[11] Более подробно см.: Харитонов С.С. О привлечении должностных лиц юридической службы к дисциплинарной ответственности // Право в Вооруженных Силах. 2018. №. 11. С. 5 – 9.

[12] Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 02.12.2019) “О федеральной службе безопасности” // Рос. газ. 1995. 12 апреля.

[13] Адизес И.К. Идеальный руководитель: Почему им нельзя стать и что из этого следует: Пер. с англ. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 70.