Зарубежный опыт правового регулирования телевизионного вещания

С учетом особой значимости телевидения в формировании общественного сознания в большинстве стран мирового сообщества его правовому регулированию уделяется повышенное внимание. Это выражается не только в принятии соответствующих нормативных актов, но и в законодательном закреплении государственного регулирования и контроля за телевизионным вещанием. Сущность и содержание данного регулирования и контроля зависят от форм собственности и национальной специфики¹.

Наиболее важные функции в сфере регулирования и контроля за телевещанием в США возложены на Федеральную комиссию связи (ФКС) –государственную организацию, являющуюся своего рода регулятором внутреннего эфира страны. Комиссия не только распределяет частоты, каналы, мощности, и выдает лицензии на открытие новых станций, но и следит за выполнением обязательств, взятых на себя коммерческими вещательными структурами.

По американским законам, радио и телеканалы, которые бесплатно получают часть спектра (определенную частоту вещания) от государства, должны давать что-то взамен, например, общественно-полезные и образовательные программы, новости, а также программы для детей, то есть, следовать принципам общественного блага.

Исходя из этого ФКС, как представитель государства и общественных интересов, имеет полное право регулировать американское телевидение и радио.

В первую очередь это касается соблюдения правил, запрещающих показ по телевидению непристойностей и ограничивающих неприличие и ненормативную лексику на телевидении и на радио. В частности, американскому телевидению запрещено показывать «непотребный» (obscene) материал в любое время суток, а «неприличный» (indicent) − между шестью и 10 часами вечера. По определению ФКС «непотребный» материал представляет собой изображение «сексуальных проявлений очевидно низкопробным образом», «лишенным серьезных литературных, художественных, политических или научных достоинств». Просто «неприличный» материал менее низкопробен, но включает упоминания о сексе или человеческих выделениях.

С целью обеспечения установленных правил Конгресс США наделил ФКС полномочиями наказывать нарушителей денежными штрафами, лишением лицензии на радио- и телевещание или отказом в возобновлении лицензии. Если на нарушителя был подан иск и вина признана в федеральном окружном суде, то ко всем прочим наказаниям может быть добавлено тюремное заключение сроком до двух лет.

Важнейшим прецедентом в этом плане стало решение ФКС о наложении крупного денежного штрафа на телекомпанию Си-би-эс в 550 тыс. долл., причиной которого стало то, что в феврале 2004 года в перерыве футбольного матча десятки миллионов телезрителей увидели на экранах оголенную грудь популярной певицы Джанет Джексон. Помимо этого ФКС потребовала с Си-би-эс еще 3,3 млн. долл. за показ сцены подростковой оргии в телесериале «Не оставляя следа».

Борьба за чистоту «американского телеэкрана» в конечном итоге нашла и свое законодательное оформление с подписанием в 2006 году Президентом США Дж. Бушем закона о десятикратном увеличении штрафа за непристойности на радио и телевидении. Согласно закону, максимальный штраф для журналистов и ведущих телепрограмм, позволивших себе допустить в эфир обнаженное тело, увеличивается до 275 тысяч долларов, 27 с половиной тысяч должны будут выплатить держатели телевизионной лицензии и еще 11 тысяч – собственно обнажившийся субъект. Максимальная сумма штрафа установлена для всех провинившихся в пределах 3 миллионов долларов. Запрет касается промежутка эфирного времени с шести утра до десяти вечера (за исключением каналов кабельных студий).

Аналогичным образом Федеральная комиссия по связи США намерена решить и проблему нецензурных выражений на телевидении и радио США. В частности речь идет об использовании слов «s***» и «f***», за употребление которых предполагается вводить жесткие меры наказания.

Во избежание крупных денежных штрафов большинство телерадиокомпаний США в настоящее время используют специальную аппаратуру, которая транслирует изображение с некоторой задержкой для его цензуры.

К этому следует добавить, что в США еще в период администрации Б. Клинтона была разработана специальная правовая программа по защите детей в СМИ, предусматривающая запрет демонстрации в период с 6 до 22 часов эротических программ. Для этих программ в США существуют платные каналы, которые передаются через коды и за очень большие деньги. Для детей они все запрещены; нарушение этого называется сексуальной эксплуатацией детей. Запрещено не только производство эротических фильмов с участием детей, но и даже участие детей в эротических программах. Запрещено иметь дома кассету с этой записью, даже для личного использования. За нахождение подобного рода кассет дома человека могут привлечь к уголовной ответственности и даже лишить свободы.

Таким образом, практика показывает, что США является не только наиболее крупным производителем телевизионной продукции, но и самой строгой в отношении соблюдения этических норм страной, внутренний телевизионный эфир, которой подвергается чрезвычайно жесткой цензуре.

Аналогичная политика реализуется и в другой наиболее развитой в области электронных средств журналистики стране – Японии.

В соответствии с японским законодательством телевидение должно:

• передавать программы высокого качества, которые удовлетворяют запросы людей и поднимают их культурный уровень;
• сочетать общенациональные программы с программами местного характера;
• вносить вклад в сохранение традиционной культуры и широко пропагандировать современную культуру.

Помимо этого для всего японского телевещания существуют незыблемые принципы:

• защищать общественное спокойствие и общественную мораль;
• придерживаться политической нейтральности;
• представлять все точки зрения по сложным вопросам;
• соблюдать сбалансированность в информационных, образовательных, культурных, развлекательных программах.

Важной особенностью японского телевидения является ее национальный характер. Программы иностранного происхождения составляют 4–5 процентов эфирного времени. Япония в этом плане является «закрытым обществом» для проникновения телеимпорта, реализующим политику телеэкспансии. Львиную долю телепродукции для зарубежья составляют японские мультфильмы.

По своему юридическому статусу все японское телевидение делится на два основных сегмента: общественное и коммерческое телевидение. Первое является платным (взимается абонентская плата за прием телесигнала), и на нем отсутствует коммерческая реклама, второе − бесплатным для пользователей (за исключением спутникового и кабельного телевидения), существующим за счет доходов от рекламы.

Общественное телевидение представлено Японской вещательной корпорацией NHK (Нихон хосо кёкай) – общественной корпорацией, находящейся под контролем государства. Возглавляет корпорацию Совет управляющих, который состоит из 12 человек, назначаемых правительством с одобрения парламента.

NHK считается второй по величине вещательной корпорацией в мире после английской BBC. Корпорация существует за счет абонентской платы (по 10 долл. в месяц с каждого телеприемника за прием обычного и 20 долл. – спутникового телевещания).

Корпорации принадлежат 2 телевизионных канала (один из них образовательный), 2 канала спутниковой связи, 2 средневолновых радиоканала (один из них также образовательный), один УКВ (FM) канал. Кроме того, NHK обслуживает разветвленную сеть зарубежного телерадиовещания.

Частное телевидение, принадлежащее в основном крупным газетным концернам, действует на основе лицензий, выдаваемых на три года министерством почт и телекоммуникаций.

Структура программ NHK и коммерческих телерадиовещательных компаний несколько отличаются друг от друга. Так, еженедельное распределение эфирного времени на телевизионных каналах NHK выглядит следующим образом: информационные программы − 44,1%, развлекательные программы − 20,1%, культурные программы − 24,9% и образовательные программы − 10,9%. На коммерческих телеканалах развлекательные программы составляют 38,8%, культурные программы − 25,1%, информационные программы − 20,6%, образовательные программы − 12,1%, реклама − 2,3% и прочие − 1,1%.

Столь значительный объем культурных и образовательных программ свидетельствует о том, для японского телевидения характерна забота не только о сохранении национальной самобытности, духовном здоровье нации, но и содействие в повышении образовательного уровня населения.

Страной общепризнанной высокой информационной культуры считается Великобритания. Во многом это обусловлено традициями общественного теле- и радиовещания, осуществляемого государственной корпорацией – Британской вещательной компанией (Би-би-си).

Правовым основанием деятельности Би-би-си является Королевская хартия, устанавливающая юридический статус корпорации, порядок управления Би-би-си, структуру и полномочия ее руководящих органов.

Важнейшим принципом деятельности Би-би-си является обеспечение доступности телевизионных программ в Великобритании по возможности большей аудитории.

При определении программной политики руководство корпорации исходит из необходимости удовлетворить интересы всех слоев аудитории, и в то же время взять уделить внимание программам такого содержания, которые не будут в достаточном объеме представлены коммерческими вещателями. К ним относятся, с одной стороны, программы для наименее «платежеспособных» слоев аудитории: детей и подростков, пенсионеров и т.д., с другой – качественные программы, производство которых требует значительных финансовых и творческих расходов. В целом доля образовательных, детских, религиозных программ Би-би-си составляет около 28%, спортивных – 12%, развлекательных передач и телепостановок – всего 31%, что является одним из самых низких показателей среди европейских общественных вещателей.

Значительное внимание уделяется подготовке информационных программ: для них особо разрабатывается сетка вещания и программная политика, предусматривающая соответствие требованиям Хартии и Лицензии (в части, касающейся распространения официальных сообщений), а также задаче наиболее полного информирования общества о положении в стране. Особое внимание уделяется освещению событий во всех национальных регионах Соединенного Королевства. Доля информационного вещания составляет 40% передач Би-би-си.

Другой элемент политики общественного вещателя Великобритании − принцип беспристрастности и баланса различных точек зрения в содержании программ. Лицензия предписывает компании Би-би-си воздержаться от выражения собственного мнения в программах, не выражать поддержку определенной политической линии и по возможности представлять максимальное число точек зрения на рассматриваемые проблемы. Эти принципы-требования к содержанию передач закреплены в целом ряде ведомственных «руководств» по подготовке программ Би-би-си. Специальные службы компании контролируют его исполнение, выборочно отслеживая содержание вещания и рассматривая поступающие жалобы зрителей, при необходимости вырабатывают соответствующие рекомендации. Административных методов корректировки программной политики компании государственными органами практически не существует.

Парламент не осуществляет постоянного надзора за деятельностью Би-би-си, в основном контролируя ее политику только при рассмотрении ежегодных отчетов о расходовании средств бюджета (объем и цели расходов).

Несмотря на свою полную автономность в определении программной политики, телевидение и прежде всего Би-би-си находится под строгим контролем государства. Это выражается в законодательной защите качества программ, стандартов «вкуса и приличия» и разнообразия. Закон о телевидении от 1954 года предписывает соблюдение надлежащего баланса между развлекательными, информационными и культурными программами. Около четверти эфирного времени отдается документальным программам, дискуссиям, лекциям, новостям, обзорам и концертным программам.

Распоряжение правами и выполнение обязанностей, возложенных на корпорацию, осуществляются Советом управляющих (правлением) Би-би-си. Правление состоит из 12 членов, один из которых является председателем, другой – вице-председателем, а еще три − национальными управляющими для Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, назначаемые в правление по представлению Правительства. Состав правления назначается королевой.

При Би-би-си существует также ряд совещательных органов − общественных советов в различных регионах, состоящих из представителей зрителей и слушателей. Они взаимодействуют с правлением компании, что позволяет адекватно отражать интересы аудитории и своевременно реагировать на ее претензии.

Деятельность корпорации может быть обжалована в Комиссию по стандартам вещания, рассматривающую жалобы на предвзятость (в первую очередь политико-идеологическую) в программах и нарушение установленных стандартов вещания (хорошего вкуса, пристойности, защиты тайны частной жизни, чести и достоинства человека и т.д.). В этой части деятельность корпорации подпадает под общие требования законодательства к содержанию программ.

Финансирование корпорации осуществляется из средств, собираемых в Великобритании в форме налога на телевизионный приемник (абонентной платы), составляющей 104 фунта стерлингов в год (76 % всего финансирования Би-би-си). Другими основными источниками прибыли является продажа и распространение собственных программ, издательская деятельность. Кроме того, корпорация получает государственное финансирование на осуществление международного вещания (по линии МИД). При этом Королевская хартия фактически запрещает рекламу или спонсорство передач на каналах Би-би-си.

Деятельность частных телекомпаний в Великобритании контролируется Комиссией по независимому телевидению, при этой комиссии существует специальный Совет из экспертов, в том числе представителей родительских организаций по вопросам вещания для детей и юношества. Кроме того, этот орган обязан работать с письмами и обращениями граждан. Комиссией разработаны жесткие требования к качеству и разнообразию программ: обязательная программа новостей объемом не менее полутора часов в неделю; не менее 10 часов в неделю детских передач и 2 часа – религиозных.

Так же как и в США в Великобритании существует четкое разграничение между дневным и вечерним телевещанием, считается, что родители имеют право преимущественного воспитания своих детей, и они сами решают, что они могут показать детям, что нет. И если есть время, когда родители находятся на работе, то телевидение обязано показывать такие программы, которые не оказывают вредного влияния на детей. Другими словами с 6 утра до 10 вечера нельзя показывать фильмы эротического содержания и фильмы, содержащее насилие, не говоря уже о рекламе. Если такие фильмы идут вечером, то британское законодательство требует, чтобы они предварялись соответствующим анонсом. Эти требования относятся не только к общественно вещательной корпорации Би-би-си, но и к коммерческим каналам.

Таким образом, также как и в США, телевидение Великобритании регламентируется строгими этическими нормами, нарушение которых чревато отзывом лицензий на телевещание независимо от того является ли канал общественным или коммерческим.

Особенностью французской системы государственного регулирования является непосредственный государственный контроль за деятельностью как общественных, так и частных телерадиокомпаний. Данный контроль осуществляется Высшим аудиовизуальным советом (CSA). Совет состоит из девяти членов. Три члена CSA, в том числе председатель назначаются Президентом республики, три члена – Председателем Национального Собрания, три члена – Председателем Сената.

Совет, являясь самостоятельным административным органом, гарантирует соблюдение свободы в условиях, определенных Законом о свободном вещании и выступает в качестве координатора деятельности общественных и частных теле- и радиокомпаний, организаций аудиовизуальной связи в рамках международных комитетов и организаций, правительственных и неправительственных, а также в рамках европейских комитетов и организаций.

Законодательство Франции о телерадиовещании состоит из Закона о свободном вещании от 30 сентября 1986 года с изменениями и дополнениями от 27 ноября 1986 года, 30 июля 1987 года, 11 марта 1988 года, 17 января 1989 года, 2 августа 1989 года и 29 июня 2000 года, а также правительственных указов, распоряжений, других нормативных актов, регулирующих отношения в системе телерадиовещания во Франции. Деятельность телекомпаний регламентируется также законодательными актами об акционерных обществах, причем положения, не совместимые с Законом о свободном вещании, не учитываются.

Наиболее существенные поправки в законодательство Франции о телерадиовещании были внесены, после трехлетней подготовки, 29 июня 2000 года. Принятый закон, реформирующий аудиовизуальный сектор, направлен на укрепление общественного сектора телерадиовещания. Главная предусматриваемая им мера − создание холдинга «Франс Телевисьон» (France Television), ответственного за определение стратегии политики национальных телеканалов: «Франс − 2» (France 2), «Франс − 3» (France 3) и образовательного канала «Ла − Санк» (La Cinquieme)².

Действующий Закон определяет правовые рамки, в пределах которых должно развиваться телевидение. Так, при распределении частот рекомендуется отдавать приоритет общественным вещателям, одновременно открывая рынок для новых операторов национального масштаба и поощряя телекомпании ассоциаций подавать заявки на эти частоты.

Помимо этого Закон требует объективности передачи информации, высокого качества и разнообразия программ, сохранения и пропаганды французского языка и французской культуры. В Законе также определено требование к CSA учитывать плюрализм выражения общественного мнения при подготовке программ телерадиокомпаниями, в частности, при трансляции политических новостей. Особое внимание уделено правам детей и подростков.

В соответствии с Законом общественный вещатель обязан включать в программы заявления и сообщения Правительства Франции. Трансляция парламентских дебатов осуществляется под контролем парламентской комиссии. Для выступления каждой политической фракции в обеих палатах Парламента, а также профсоюзной или профессиональной группы выделяется конкретное время, устанавливаемое Высшим аудиовизуальным советом.

Государство является держателем большей доли капитала общественных теле- и радиокомпаний. Их положение определяется особым постановлением.

Финансирование общественного радио и телевидения Франции осуществляется за счет специального налога (арендная плата), который ежегодно вносится каждым владельцем телевизионного приемника. Его величина зависит от того, является ли телевизор цветным или черно-белым.

Ежегодно, во время утверждения финансового законодательства, Парламент, на основе доклада, представленного членами финансовых комиссий Национального Собрания и Сената, устанавливает размеры налога на использование телевизионных приемников и утверждает распределение дохода от данного налога между общественными телерадиокомпаниями. Парламент также утверждает размеры ожидаемого дохода от рекламы.

Программная политика телеканалов определяется возлагаемой на них государством обязанностью служения обществу.

Из этого положения вытекает целый ряд содержательных требований, которые обычно предъявляются к программам общественного телевидения и радио.

Общими требованиями к программам общественного вещателя являются: внепартийность, корректность и пропорциональность. Закон Французской Республики о свободном вещании, учитывая общность интересов организаций общественного сектора телерадиовещания, определяет основные принципы и требования, применяемые к выходу в эфир кинематографических и аудиовизуальных произведений преимущественно французского производства или производства стран − членов ЕЭС.

При выдаче разрешения на использование частот между Высшим аудиовизуальным советом и заявителем заключается договор, в котором определяются положения, обязательные для вещательных компаний, способствующие отражению всей полноты плюрализма мнений. Договоренность может быть достигнута по одному или нескольким из следующих пунктов:

• продолжительность и общие характеристики программы;
• время вещания аудиовизуальных произведений французских авторов в первом исполнении во Франции, денежные средства, затраченные на приобретение авторских прав на исполнение данных произведений, а также время, идущее на составление программ, передающих данные произведения;
• ведение, не менее двух раз в неделю, в прайм-тайм, передач французского производства или производства стран − членов ЕЭС;
• вещание обучающих и познавательных программ, а также передач, популяризирующих различные виды искусства;
• вклад в проведение культурных, обучающих мероприятий, а также мероприятий по защите прав потребителей;
• вклад в организацию вещания радио- и телепрограмм на заморские департаменты, территории и территориальные общины и вещания познавательных программ данных административных единиц на метрополию;
• максимальное время, отводимое рекламной информации, и способы ее включения в программы (С 1 января 2001 года объем времени, отведенного рекламе на общественном телевидении, до 8 минут в час).

Таким образом, государственное регулирование и государственный контроль за телевещанием во Франции направлены на обеспечение высокого эстетического уровня телевизионных программ, защиту культуры и ценностей.

Опыт правового и государственного регулирования ФРГ обращает внимание в силу своего сильного регионального компонента. В частности само законодательство об организации радиовещания и телевидения относится непосредственно к ведению земель.

В процессе формирования германского телевидения была отвергнута как неприемлемая система централизованного вещания, напоминающая о нацизме. Не была взята за образец и коммерческая модель влиятельной Америки. Станции основывались, получали лицензии, действовали в рамках каждой отдельной из 10 земель. 5-я статья Основного закона ФРГ, провозглашающая свободу слова, ограждала вещание от официального контроля, передавая его обществу. Система управления вещанием включает три компонента:

1. Совет вещания из представителей политических партий и общественных организаций, который назначается ландтагом земли.
2. Административный совет, курирующий технические вопросы, который избирается Советом вещания.
3. Генеральный директор (интендант), которого избирает административный совет и утверждает Совет вещания.

В настоящее время общенациональное общественное телевидение в ФРГ представлено двумя телевизионными корпорациями АРД (его чаще называют «Первым каналом ФРГ». Но его полное официальное название «Рабочее сообщество общественных телерадиостанций Германии»). АРД состоит из одиннадцати территориальных телерадиостудий (по землям, частично объединенным в данном формате), осуществляющих совместное вещание в качестве «Первой программы»; кроме того, эти студии делают также различные региональные «третьи программы».

На второй «кнопке» в Германии находится ЦДФ «Второе немецкое телевидение» – одна из крупнейших телекомпаний Европы. Она создана на основе государственного договора федеральных земель Германии. Совместное проект этих двух крупнейших каналов называется «Феникс». Этот канал служит для информирования населения в области политики, чтобы граждане Германии могли бы составить свое мнение по тем или иным политическим проблемам. Среди общественных телестанций есть и совместный франко-германский канал ARTE – канал, посвященный культуре.

Сетка вещания АРД и ЦДФ строится таким образом, чтобы аудитория каждой земли имела баланс местных и общенациональных программ. Общенациональные программы создаются совместными усилиями земель в соответствии с утвержденными квотами, исходя из ресурсов и возможностей. Обе общественные корпорации финансируются за счет абонентной платы и небольших рекламных поступлений. По закону они могут отводить в день не более 20 минут на рекламу. После 20.00 реклама запрещена.

Есть в Германии и мощное частное телевидение. Большинство частных телекомпаний делает смешанные программы, где соседствуют спортивные, развлекательные передачи и художественные фильмы. Ряд частных телекомпаний отличаются более специализированной тематикой: ДСФ (спорт), Н-ТВ (новости), ВИВА (музыка), Супер РТЛ (передачи для детей).

Таким образом, в целом анализ правового регулирования телевещания ведущих стран, программной политики зарубежного общественного и частного телевидения свидетельствует о том, что данная сфера является предметом национальной государственной политики.

Бочарников Игорь Валентинович

---

¹ – В настоящее время доминирующими моделями организации телевизионной индустрии являются: «коммерческое ТВ: США», «общественное ТВ: Западная Европа (Великобритания, Франция, Германия, Италия, Нидерланды, страны Северной Европы), Япония, Австралия, Индия, Канада», «государственное ТВ: (Алжир, Бельгия, Бирма, Греция, Индонезия, Испания, Исландия, КНР, Куба, Египет, Финляндия и др.)»

² – Франс − 2 представляет собой общенациональную программу, задача которой − информировать, развлекать и просвещать зрителя. На ее долю приходится примерно 25 % рынка. Франс − 3 является программой одновременно и национальной и региональной. В определенные часы она передает региональные и местные новости. Благодаря приверженности национальной самобытности и высокому качеству телевизионной продукции France 3 успешно развивается, а приходящаяся на нее доля рынка приближается к 20%. Идущий с 19 до 20 часов выпуск новостей привлекает самую широкую аудиторию, благодаря, в частности, включению региональных репортажей. Ла − Санк транслирует включает образовательные передачи и многочисленные документальные фильмы, рассчитанные на самый широкий круг телезрителей, в частности, на школьную аудиторию.