Зарубежный опыт борьбы с сепаратизмом

Последнее десятилетие XX века и начало XXI столетия являют собой новый этап мощного подъема различного рода экстремистских движений и террористических организаций во всем мире. При этом террористическим актам оказались подвержены как, так называемые, благополучные государства (Канада, Великобритания, Франция, Испания и др.), так и традиционные горячие точки планеты (Шри-Ланка, Индия, Кипр, страны Африканского континента – Сомали, Чад, Эфиопия, Мозамбик и т.д.). В результате на сегодняшний день нет таких континентов и стран, где бы проблема обеспечения внутриполитической стабильности в той или иной степени себя не проявила. Особую остроту в последнее время, естественно, не без помощи извне приобрели конфликты на территории Югославии, Российской Федерации и ряде других стран постсоветского пространства. Указанное выше обстоятельство объективно заставляет правительства государств, в наибольшей степени подверженных дезинтеграционным процессам, равно как и в целом мировому сообществу, вырабатывать и реализовывать систему мер, направленных на преодоление данных процессов и минимизацию их деструктивных последствий. В процессе данного противодействия деструктивным дезинтеграционным процессам, развивающимся, в том числе и на основе сепаратистских тенденций, наряду с мирными, политическими реализуются и силовые методы урегулирования обстановки, в том числе и посредством использования в той или иной форме вооруженных сил государств. Это в свою очередь дало многочисленные примеры преодоления сепаратизма, что позволяет в определенной мере проанализировать его в интересах возможного применения в современной российской политической практике.

Достаточно интересным в этом плане является опыт политического урегулирования кризисных ситуаций, возникших на почве межэтнической напряженности в ряде стран Западной Европы. Опыт преодоления сепаратизма в данном регионе примечателен тем, что он имеет наиболее давнюю традицию, истоки которой восходят к периоду образования здесь национальных государств, завершившемуся уже к началу XX столетия. Практика преодоления сепаратизма в данном регионе, таким образом, охватывает практически двухвековой период, в течение которого происходила ее эволюция от преимущественно военно-силового пресечения сепаратистских процессов и движений к ненасильственным компромиссным мерам урегулирования межэтнических конфликтов, вплоть до создания условий для управления процессами дезинтеграции. И хотя военно-силовой аспект преодоления сепаратизма не исключается политическим руководством государств данного региона, тем не менее, он не является основным способом обеспечения территориальной целостности и внутриполитической стабильности и реализуется только лишь тогда, когда этого действительно требуют интересы обеспечения национальной безопасности и применение других мер воздействия невозможно или неэффективно. Именно поэтому дезинтеграционные процессы, периодически имеющие место в рамках государственноорганизованных обществ Западной Европы не носят в себе такого сильного разрушительного потенциала, как в Югославии, а также на территории постсоветского пространства, где процессы преодоления сепаратизма трансформировались в целую серию локальных войн.

Примером своего рода управляемого процесса преодоления сепаратизма явился, например, распад Британской империи, произошедший хотя и не без потерь для британской государственности, но в то же время не имевших таких социальных потрясений как в Югославии и на постсоветском пространстве. Это стало следствием осознания государственными деятелями Великобритании невозможности силой удержать свои заморские колонии, что привело к выводу о необходимости сделать данные образования своими союзниками, и лишь формально зависимыми от британской короны, предоставив реальную независимость. Именно на основе данной компромиссной модели дезинтеграции в последующем произошло формирование Британского Содружества доминионов. При этом следует осознавать, что сам по себе распад Британской империи, владения которой были разбросаны по всему земному шару, продолжался на протяжении более, чем двухсот лет. Более того, изначально британцы также пытались силовым путем предотвратить распад своей империи — сложного полиэтнического, поликонфессионального и межцивилизационного образования посредством вооруженного подавления движения за обретение самоуправления и независимости. Примерами этого стали попытки подавить восстание в британских колониях Северной Америки во 70-ых годах XYIII века, а также ирландское движения за самоуправление в средине XIX века. Обе эти попытки были неудачными для Великобритании. И уже в результате обретения независимости Северо-Американскими соединенными штатами британское правительство вынуждено было воспринимать аналогичные проблемы более взвешенно и, в конечном итоге, выработать ту модель достаточно управляемой дезинтеграции, при которой ее бывшие колонии, обретая фактический суверенитет, добровольно признавали верховенство (номинальное) Британии. Именно поэтому в таких суверенных государствах как Австралия, Канада – до сих пор главой государства является британская королева, а в качестве атрибутов государственной власти практически повсеместно используется британская символика. В конечном итоге руководству Объединенного королевства удалось не столько предотвратить сепаратистские тенденции, сколько сделать этот процесс управляемым. Важнейший итог, который был достигнут при этом, заключался в сохранении психологического состояния нации, то чем успешно в отечественной истории пренебрегали на протяжении последних несколько сот лет.

Другой пример британского опыта преодоления сепаратизма связан с Ирландией, где уже в средине XIX века развернулось широкое национальное движение за предоставление самоуправления данной провинции. В русском языке эти процессы получили название «гомруля» (homerule). Правящие классы Великобритании не пошли на уступки, за что и поплатились: ирландцы, в конце концов, потребовали независимости и стали добиваться ее вооруженным путем. В результате в 1915 году Ирландия обрела полную независимость.

Между тем, несмотря на приоритетность политических мер преодоления дезинтеграционных процессов военно-силовой подход к урегулированию внутриполитических конфликтов руководством Великобритании не исключается. Так, в конце 1968 г. внутриполитическое положение Великобритании обострилось в связи с событиями в Ольстере, которые привели к серьезному политическому кризису в стране. В августе 1969 г. в Северную Ирландию решением правительства Великобритании были введены британские войска. С тех пор, т.е. более 35 лет, английская армия находится в Северной Ирландии. За это время были проведены юридические мероприятия, обеспечивающие большую степень свободы ее действий. Закон 1970 г. об охране общественного порядка предусмотрел ответственность за сопротивление войскам. Закон 1972 г. о Северной Ирландии ввел в армии иммунитет от исков за любые акции, предпринятые во время разгона демонстраций, допросов, арестов, тюремного заключения, и запретил привлекать солдат к судебной ответственности в связи с их действиями в Северной Ирландии. Постепенно армия выдвинулась на первый план в охране общественного порядка. Закон 1973 г. о чрезвычайных мерах в Северной Ирландии наделил чрезвычайными полномочиями уже не должностных лиц полицейского аппарата, как это было прежде, а саму армию. Ей были даны самые широкие права по поддержанию порядка, в частности, право производить аресты, совершать обыски в помещениях, входить в дома, вести допросы задержанных и пр. За командованием сохранялось руководство полицейскими силами.

Военные методы решения североирландского кризиса чередовались с попытками создания конституционных законодательных структур после того, как в 1972 г. был распущен североирландский парламент и введено прямое правление из Лондона. Ольстерская проблема не решена до сих пор, хотя надежда на ее урегулирование появилась уже в начале 1995 года, когда стороны, включая Ирландскую Республику и Великобританию, согласились пойти на компромисс. В результате ведущая сепаратистская организация ИРА обязалась свернуть террористические акции на территории Великобритании в обмен на предоставление большей автономии Северной Ирландии.

Великобритания, была, пожалуй, единственным сложным по своему составу государственным образованием, которое сумело на волне сепаратизма преобразовать бывшие свои колониальные владения в союзные доминионы. Другие же, не менее сложные в прошлом государственные образования, такие как Испания, Нидерланды, Португалия и др., сделав ставку исключительно на силовой аспект подавления национальных освободительных движений и воспринимая свои инонациональные территориальные владения только лишь в качестве колоний, закономерно утрачивали в них свои позиции, вернувшись в конечном итоге к своим историческим границам.

Британский опыт не был учтен также и руководством Франции в послевоенный период. Втянувшись в войну в Индокитае, и едва не потерпев поражение от ультранационалистов в Алжире, Франция в конечном итоге потеряла и Алжир и Индокитай. Выводы из данной ошибочной политики были сделаны лишь с начала 70-х годов в бывших колониальных владениях Франции в Центральной Африке, где ее позиции остаются прочными и по сей день. Более того, нередко Франция привлекается в качестве своеобразного арбитра во внутренних африканских проблемах и конфликтах (Чад, ЦАР и др.). Руководство последних в частности обратилось в 2002 году с просьбой к французскому правительству оставить их в составе французского сообщества.

Тем не менее, в отличие от Великобритании политическая практика преодоления сепаратистских процессов во Франции по-прежнему отличается доминированием военно-силовых и репрессивных форм и методов. Во многом это объясняется тем обстоятельством, что во Франции сепаратистские процессы сопровождаются террористическими актами. И поэтому позиция французского руководства в данном случае исходит из того, что как подчеркнул президент Франции Ж.Ширак «Ни одна цель, даже борьба за свободу, не может оправдать терроризм.»1.

Наиболее остро во Франции стоит вопрос с корсиканским терроризмом, проявляющимся на сепаратистской основе. Здесь ежегодно происходит минимум до половины всех терактов, фиксируемых во Франции. Их отличительной чертой является слабая мощность взрывных устройств, и они очень редко направлены против людей, если не считать внутренних разборок между различными националистическими группировками. В основном эти теракты призваны создать на острове обстановку обшей неуверенности. Попытки правительства применять политику кнута и пряника никак не приводят к положительным результатам. Усложняет ситуацию то, что Корсика остаётся наименее развитым регионом Франции и идеи национализма здесь срастаются с клановым укладом жизни. Не менее глубокие корни сепаратизм имеет и в других регионах Франции. В этом плане уместно будет упомянуть бретонский и бакский сепаратизм. Пик этих движений пришёлся соответственно на 60-70 и на 70-80 годы XX столетия. Но если в Бретани сепаратизм принимает в последние годы всё более мягкие формы, то в баскском случае он практически также как и на Корсике перешёл в терроризм.

Именно поэтому французское правительство расценивает проблему преодоления сепаратизма в рамках решения другой не менее значимой проблемы борьбы с терроризмом. В русле решения данных проблем после серии террористических актов, которые прокатились по Франции в средине 90-х годов XX столетия правительством Франции был принят к реализации чрезвычайный план борьбы с терроризмом «Вижипират». В рамках этого плана принимались усиленные меры безопасности практически во всех государственных учреждениях и общественных местах. Впервые этот комплекс мер был задействован во время в Персидском заливе в 1991 году. В зависимости от конкретной ситуации план «Вижипират» имеет несколько вариантов действий спецслужб и частей вооружённых сил — №1; №2; №3. Осуществляется план «Вижипират» под руководством МВД. Им, в частности, предусматривается усиление контроля за учреждениями, открытыми для общественного пользования, патрулирование потенциально опасных объектов совместными нарядами армии, жандармерии и полиции, повсеместную проверку документов и т. п. Такие превентивные проверки осуществлялись на основании закона 1993 года, который разрешает их с целью «предупреждения посягательств на общественный порядок, в частности, на безопасность или имущества»2.

В борьбе с терроризмом, полагают французские специалисты, можно не только в полной мере задействовать антитеррористическое законодательство (например, закон об усилении репрессивных действий, но и не пренебрегать чрезвычайными мерами. Речь идёт об интернировании подозреваемых лиц, использовании личного состава армии в охране правопорядка, создании специальных судов. Кроме мер направленных на совершенствование законодательства и введению правовых ограничений с профилактическими целями (визовая политика, усиленные проверки документов, ужесточение законодательства в отношении иностранцев, процедура депортации), были серьёзно усилены спецслужбы и репрессивный аппарат, а также увеличены расходы на их содержание.

Кроме того, в последние годы во Франции был принят целый ряд законов профилактического свойства. С середины 1980 годов введена более жёсткая визовая регламентация, значительно ограничивающая въезд во Францию из большой группы стран; были отменены безвизовые режимы для многих государств, за исключением стран ЕС и Швейцарии, отказы в предоставлении визы для въезда во Францию теперь могут быть немотивированными. Дополнительные ограничения внесены в правила пребывания иностранцев на территории Франции. После образования Шенгенской зоны стран ЕС эти правила в отношении граждан третьих стран были ещё более ужесточены. В целом же государственные власти Франции в чрезвычайных условиях могут действовать в рамках так называемого «закона нормальности», спектр действия которого достаточно широк. После 1945 г. в случае использования вооруженных сил внутри страны стало традиционным введение чрезвычайного положения. Это происходило в ходе войны в Алжире, а также в 1984 г. — в период политических беспорядков в Новой Каледонии.

Таким образом, как показывает анализ опыта преодоления сепаратизма во Франции, комплексный подход к вопросам преодоления внутриполитической нестабильности и обеспечению территориальной целостности государства позволяет минимизировать угрозы нарушения внутриполитической стабильности и территориальной целостности государства.

Определенный опыт преодоления сепаратизма накоплен и в других европейских странах, в частности в Бельгии и Испании, где проблемы территориальной целостности из-за действия политических структур так называемых национальных меньшинств стоят достаточно остро. Показателен в этом плане пример баскского сепаратизма, инициируемого не только радикальными националистическими группировками ЭТА, но и активно поддерживаемого правительством страны Басков, хотя именно здесь был реализован комплекс мероприятий, направленных на обретение данной провинцией (наряду с Каталонией и Галисией) предельно широкой автономии в рамках провозглашенной Конституцией 1978г. новой формы территориальной организации политической власти, трактуемой как «государство автономий (самоуправляющихся сообществ)». Это одна из важнейших новаций конституции, направленной на разрешение исторической необходимости — объединения всего национального и культурного многообразия Испании в новую политическую единицу. В частности, это новое устройство должно было удовлетворять целям политической автономии Каталонии и Страны Басков в рамках новой демократической конституции. Конституция создала для этого основы необычной схемы политической децентрализации, основанной на праве входящих в Испанию «национальностей и регионов» на автономию, но не в ущерб единству испанской нации и не в ущерб солидарности между ними (ст. 2). Новая форма территориального устройства предполагает вертикальное распределение государственной власти между центральными институтами власти (центром) и территориальными институтами (так называемыми communidades autonomas, автономными сообществами).

Наряду с принципами автономии, единства и солидарности в основе конституционной схемы политической децентрализации лежит еще один принцип — принцип «ранжирования» (ordering), или принцип «ограниченной свободы». В данном случае положения Конституции Испании заложили основы и учредили процедуры, позволяющие различным территориям, не выходя за рамки конституции, достигать той степени автономии, к которой они стремились. При этом Конституция не содержит четких положений регламентирующих полномочия органов власти государства и автономии, а лишь содержит абстрактные правила, определяющие границы территорий, имеющих право на автономию, и предоставляет им самим инициативу провозглашать себя автономными сообществами через утверждение статутов автономии. Это в частности регламентировано ст. 143, в которой отмечается что: «При осуществлении права на автономию, признаваемого в ст. 2, пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими характеристиками, островные территории и провинции с исторически региональной самобытностью смогут получать автономию и провозглашать себя автономными сообществами в соответствии с положениями настоящего Акта и соответствующими Статутами».

Таким образом, с одной стороны, процедура, посредством которой определенные территории провозглашают себя автономными сообществами и достигают автономии, — это составление и утверждение Статута автономии. С другой стороны, конституция, руководствуясь вышеупомянутым принципом «ранжирования», предлагает разные пути для достижения автономии и разные пути получения статутов автономии. Для территорий, в прошлом проголосовавших на плебисците за проект Статута автономии и имевших в момент принятия конституции временный режим правления (Каталония, Страна Басков и Галисия), Конституция предусматривает особую процедуру. Это означает, что в отличие от других территорий они могут проявить инициативу касательно получения автономии посредством простого соглашения большинства депутатов своих высших коллективных «предавтономных» органов. После того как инициатива проявлена, Конституция предусматривает для таких территорий ускоренную процедуру принятия Статута (ст. 151.2): парламентская ассамблея, формируемая из депутатов и сенаторов от провинций, входящих в территорию, желающую стать независимой, составляет проект; этот проект совместно обсуждают Конституционный комитет конгресса депутатов и делегация составившей его Ассамблеи; в результате пишется окончательный согласованный текст; после того как текст согласован, он выносится на референдум, и, если за него проголосует большинство жителей каждой провинции, текст должен был ратифицирован (без каких-либо поправок) большинством голосов на пленуме обеих палат парламента.

Таким образом, Статут — необычный органический закон, необычный как по процедуре составления, так и по своей функции, но еще и потому, что процедура его изменения должна определяться самим Статутом, и потому, что содержание его определено конституцией. Согласно конституции (ст. 141), статуты должны содержать в себе:

  1. название сообщества;
  2. определение его границ и территории;
  3. названия и организационную структуру его учреждений;
  4. их предполагаемые полномочия.

Последний пункт данного перечня требований к Статуту требует особого внимания, поскольку именно в нем заложены основы взаимодействия органов власти государства с администрацией автономных сообществ. В этом плане обращает на себя внимание тот факт, что в разработанной испанской конституцией схеме территориального устройства отсутствуют отношения главенства и подчинения между государством и автономными сообществами; Конституция гарантирует последним правомочия, которыми они пользуется свободно, по своему усмотрению, не выходя за рамки Конституции и Статута. Таким образом, это отношения не главенства и подчинения, а интеграции и состязания, где нет системы контроля, существующей в чисто административных системах при децентрализации власти. Законодательные акты автономных сообществ контролируются только Конституционным судом. Деятельность автономных администраций и их нормативные акты находятся под состязательной юрисдикцией административных органов. Центральной государственной власти разрешено вмешиваться только в крайнем случае — если автономное сообщество нарушит конституцию, центральная власть может принять меры, чтобы заставить его эту конституцию соблюдать. Наличие разных сфер юрисдикции создает почву для соперничества и конфликтов между государством и автономными сообществами. Конфликты, связанные с полномочиями, предоставленными конституцией и Статутом, разрешаются Конституционным судом посредством специальной процедуры, называемой «конфликтом юрисдикции».

Очевидно, что сегодня провинции Испании населяемые, так называемым национальными меньшинствами, претендующие и имеющие ту или иную степень автономии имеют такие законодательные и политические институты, которые позволяют их автономиям ни в чем не уступать автономиям любых из субгосударственных единиц, входящих в состав неунитарных государств — будь то немецкие земли, итальянские административные области, канадские провинции или бельгийские общины. Между тем проблемы сепаратизма в самой Испании, несмотря на реализацию указанных выше мер, по прежнему остаются острыми. О чем свидетельствует, например, инициированный правительством Страны Басков в январе 2004 г. процесс выхода автономии из-под юрисдикции Испании. Это, в свою очередь, подтверждает вывод о том, что реализация только лишь политико-правовых мер, направленных на расширение полномочий автономных образований, является не вполне достаточным условием преодоления сепаратистских процессов и тенденций.

Не менее острыми являются проблемы сепаратизма и в другой благополучной западноевропейской стране – Бельгии, в которой со времен провозглашения ее независимости проявляются две формы этнической идентификации и мобилизации: фламандская и валлонская. Следует отметить, что само образование Бельгии в 1830 году изначально несло в себя конфликтный потенциал, поскольку в рамках единого государства были объединены различные этнические группы населения при изначальном доминировании франкоязычной группы. В результате старейшим этническим движением является фламандское, которое ведет свое происхождение от движения за равноправие языка. Этническая приверженность (идентификация) проявилась в создании фламандских национальных партий и целого ряда обществ для защиты собственно фламандских интересов, в первую очередь этнокультурных. В 1962-1963 гг. фламандское движение выиграло важнейшую битву: нидерландский стал единственным официальным языком во Фландрии, французский — в Валлонии и немецкий — в небольших областях Восточной Бельгии.

В результате четырех последовавших реформ государственной системы (1970-1971, 1980-1981, 1988 и 1993 гг.) Бельгия в конечном итоге стала федеративным государством, в соответствии с Конституцией 1993 года. При этом она являет собой федерацию совершенно особого рода в следствие закрепленного Конституцией сложнейшего этнотерриториального устройства. Составляющими ее частями являются области и сообщества. С одной стороны, Бельгийскую федерацию образуют три территориальные области — Фландрия, Валлония и Брюссель. С другой стороны, федерацию составляют и три сообщества — Фламандское, Французское и Немецкое, являющиеся аналогом этнокультурной автономии.

Фламандское сообщество включает жителей Фламандской области и нидерландоязычных брюссельцев. Во Французское сообщество включаются жители Валлонии — за исключением обитателей ее немецкоязычной части, — а также франкоязычные брюссельцы. Наконец, Немецкоязычное сообщество состоит из жителей немецкоязычной территории, которая входит в состав Валлонии. Области наделены целым рядом полномочий, связанных с территорией, таких, как общественные работы, транспорт, обустройство территории. Сообщества в свою очередь осуществляют полномочия, относящиеся к сфере человеческого общения, культуре и образованию.

Таким образом, в результате преобразования Бельгии в федерацию, в основе которой лежит не только этнотерриториальная, но и этнокультурная автономия в значительной мере преодолены основные противоречия, связанные с обеспечением равноправия основных этнических групп населения. В то же время, проблемы обеспечения территориальной целостности государства, по прежнему, остаются актуальными. При этом наиболее значимой проблемой существующей федерацией является статус самой столицы, которая с одной стороны расположена на территории Фландрии (точнее — Брюссельская область со всех сторон окружена Фламандской областью). При этом Фламандское сообщество, осуществляющее определенные полномочия в Брюсселе провозгласило Брюссель своей столицей. В свою очередь и Французское сообщество также провозгласило Брюссель своей столицей. Таким образом, в новой федеральной государственной структуре Бельгии Брюсселю отведено особое место. Для жителей всей страны — Брюссель выполняет функции единой столицы, являясь крупнейшим транспортным узлом, местопребыванием посольств, штаб-квартиры НАТО и Европейского союза, здесь же функционируют органы управления фламандского и французского сообществ. Все это в значительной как стимулирует дезинтеграционные процессы в стране, особенно среди определенной части фламандского сообщества, так и сдерживает их негативное деструктивное развитие.

В целом, бельгийский опыт федерализации страны, как один из способов снятия межэтнической напряженности и сохранения территориальной целостности государства заслуживает своего внимательного анализа и применения в соответствующих условиях. В этом плане преимущество бельгийской модели политического преодоления сепаратизма заключается в стремлении органов государственной власти использовать все возможные меры для сглаживания межэтнических противоречий, посредством предоставления ведущим этническим группам населения автономии, как этнокультурной, так и территориальной.

Завершая анализ опыта ряда европейских государств по преодолению сепаратизма, следует констатировать, что гибкость системы автономий, реализованная в рассмотренных выше государствах, в значительной мере явилась условием их территориальной целостности и внутриполитической стабильности, несмотря на то, что сепаратистские процессы и тенденции в данных государствах имеют давнюю традицию и не искоренены вплоть до настоящего времени. Именно в гибкости автономий заключается главное преимущество федеративных систем Бельгии и Испании, по сравнению с российской системой национально-государственного устройства. Более того, данная система гибких автономий содержит в себе огромные потенциальные возможности, позволяя автономиям эволюционировать в сторону расширения при мирном и эффективном многостороннем взаимодействии с государством в перспективе объединенной Европы.

Несколько иным образом решение проблемы преодоления сепаратизма реализуется в другой части света – Северной Америке, и в частности в Канаде, испытывающей на себе более чем какое-либо иное государство континента давление сепаратистских тенденций и процессов.

В этом плане обращает на себя внимание близость подходов, методов и принципов, вдохновлявших в конце ХХ в. канадских и российских сепаратистов. Подобно России, Канада исключительно разнообразна: в пространстве, покрывающем шесть часовых поясов, представлена пестрая палитра экономических, политических, общественных устремлений и целей. Роль регионализма здесь настолько велика, что канадские исследователи даже говорят о наличии нескольких самостоятельных политических культур, весьма непохожих друг на друга3. При этом, согласно имеющимся данным, большинство канадцев ощущают себя, прежде всего, жителями тех или иных провинций, а потом уже канадцами, что также характерно для жителей целого ряда национальных автономий Российской Федерации.

Непосредственным генератором сепаратистских процессов в Канаде являются политические организации и структуры провинции Квебек, выступающие от имении доминирующего населения франкоязычного населения провинции. Подобно национальным движениям, развернувшимся в 1990-е годы в российских автономиях, квебекские сепаратисты изначально провозглашали своей целью ликвидацию экономической и культурной несправедливости. И поэтому деятельность их на начальном этапе была поддержана самим федеральным правительством. Так уже в 1964 г. квебекское правительство добилось «специального статуса» в федеральных программах, который лег в основу так называемого кооперативного федерализма. Тогда же провинция впервые потребовала права самостоятельно подписывать международные соглашения. К середине 1960-х годов стало очевидно, что у разговоров о новой федерации, восстановлении исторической справедливости, суверенитете в рамках единой Канады есть недвусмысленный подтекст, поскольку логика «тихой революции» предполагала преобразование канадской федерации в конфедерацию независимых государств»4.

В течение последующих тридцати лет Квебек настойчиво расшатывал федеративную систему. В провинции форсированными темпами создавались атрибуты собственной государственности. К началу 1970-х годов Законодательная ассамблея Квебека была переименована в Национальную ассамблею, а с официальных бланков исчезли всякие упоминания о провинции Квебек. Одновременно зазвучали призывы заменить парламентское устройство президентским, а министерство по связям с федерацией переименовать в министерство по межправительственным связям. Исходившие от федеральных властей упреки в том, что законодательство Квебека систематически нарушает федеральную конституцию, лидеры провинции парировали предложениями переписать последнюю (в России, как известно, с похожими инициативами выступали президенты ряда республик.). Квебекские лидеры активно пропагандировали принцип «ассоциация — суверенитет», под которым подразумевалась политическая самостоятельность в сочетании с экономическим союзом с «остальной Канадой» (что-то вроде «ассоциированного членства» в Российской Федерации, о котором до недавнего времени любили рассуждать в Татарстане), и требовали его конституционного закрепления. «Новый федерализм, рождающийся в Канаде, должен исходить из того, что один из субъектов федерации будет пребывать в совершенно особых условиях. Новый режим должен предоставить Квебеку полную административную и законодательную власть в тех областях, где другие провинции могут довериться федерации»5. На практике это должно было найти отражение в удовлетворении следующих требований:

  • все налоги, собираемые в Квебеке, поступают в распоряжение местных властей;
  • все действующие в Квебеке законы принимает Национальная ассамблея;
  • все международные соглашения, затрагивающие Квебек, заключаются с участием квебекского правительства и ратифицируются парламентом провинции6.

При этом Квебек собирался и впредь пользоваться преимуществами валютного и таможенного союза с Канадой, а также взаимной «прозрачностью» границ.

Аналогия в этом плане российским реалиям последнего десятилетия вполне очевидна, что является свидетельством всей серьезности ситуации и потенциальной возможности отделения Квебека от Канады. Это особенно стало очевидным после проведенного в провинции в 1995 году референдума, когда лишь незначительное количество голосов предотвратило распад страну7.

Канада в данном смысле просто уникальна: в мире, пожалуй, нет других стран, где к сепаратистам относились бы столь же мягко. Они это осознают и в полной мере этим пользуются. «Правительство никогда не пыталось удержать нас от реализации сепаратистских замыслов, — признавал один из бывших лидеров Квебекского блока. — Власти любой другой страны в подобной ситуации наверняка использовали бы собственную версию закона о военном положении или же пошли бы на иные жесткие меры, направленные на поддержание порядка. Но благодаря демократическим институтам того самого государства, которое мы пытались разрушить, наше движение, напротив, получало возможность беспрепятственно делать свое дело»8.

Отрицание силовых методов лежит в основе главного парадокса канадского федерализма. С одной стороны, никто, за исключением самих сепаратистов, не спорит с тем, что последствия отделения Квебека будут катастрофическими; с другой — принципы демократии считаются до такой степени незыблемыми и священными, что малейшие сомнения в их разумности кажутся неприличными. Естественно, при таком подходе на первом плане оказываются не столько реальные последствия отделения, сколько его процедурные моменты: требование, чтобы в пользу сецессии высказалось солидное большинство, недопустимость одностороннего провозглашения независимости, длительный «бракоразводный процесс» с Канадой и т.д. К числу таких вопросов относится и вопрос территориальной целостности самого Квебека. Дело в том, что гипотетическая независимость французской Канады отнюдь не означает, что границы нового территориального образования, внезапно появившегося на карте мира, полностью совпадут с границами нынешнего Квебека. По словам канадского министра по вопросам федеративных отношений С.Диона, «едва ли кто-то возьмет на себя смелость утверждать, что границы независимого Квебека будут теми же, которые гарантированы сегодня канадской конституцией»9. Эта провинция неоднородна по своему этническому составу; достаточно сказать, что 12% ее населения составляют англоязычные канадцы, причем проживают они компактно, образуя довольно крупные анклавы, свободные от французского языка и французской культуры. Если сепаратисты вдруг преуспеют в своих усилиях по развалу страны, английская часть долины реки Оттава, западный Монреаль и английские городки, расположенные на востоке провинции, также поставят вопрос о суверенитете. Об этом, напомню, недвусмысленно заявлялось накануне квебекского референдума 1995 г., когда муниципалитеты с преобладанием английского населения в массовом порядке принимали резолюции, в которых просили федеральное правительство гарантировать их пребывание в составе Канады, «несмотря на результаты какого бы то ни было провинциального референдума»10.

К этому следует добавить и то, что индейцы и эскимосы, проживающие на территории Квебека, тоже не приемлют идею независимости французской Канады, так как считают, что Оттава более благосклонно относится к их самоуправлению, нежели квебекские власти. Осенью 1995 г. в ходе голосования о будущем Квебека коренные жители весьма недвусмысленно заявили о своей позиции: 96,3% индейского и 95% эскимосского населения провинции высказались против независимости. Столь бесспорное единодушие позволило канадскому правительству в лице министра по делам коренных народов заявить, что индейцы и эскимосы — не «скот», который можно запросто передавать из-под одной юрисдикции в другую11. А в свете того, что они претендуют примерно на 40% территории провинции и именно на их землях расположен крупнейший гидроэнергетический комплекс Квебека, «индейская проблема» сулит квебекским властям немалые неприятности.

Иными словами, как справедливо отмечает канадский исследователь Ч.Доран, сепаратистам в конце концов придется столкнуться с парадоксом суверенитета: «Если Канада делима, то почему Квебек должен оставаться неделимым? А если Квебек все-таки неделим, то на каком основании сама Канада должна соглашаться на его обособление?»12. Таким образом, любой непредвзятый анализ канадского кризиса должен учитывать и такую альтернативу, как появление на территории нынешнего Квебека не одного, а нескольких государственных образований. Подобный вариант, естественно, делает политическое будущее Канады еще более неопределенным.

Таким образом, политическое руководство Канады, так же как и органы власти западноевропейских государств демонстрируют стремление к политическому урегулированию этнотерриториального кризиса. Но при этом отнюдь не исключается и военно-силовое решение данных вопросов. Так, когда в октябре 1970 года радикальная националистическая организация «фронт освобождения Квебека», выступавшая за отделение и полную независимость этой провинции от Канады, совершила ряд террористических акций. В связи со сложившейся в Квебеке ситуацией тогдашний премьер-министр Канады П.Трюдо, используя положения Закона о мерах военного времени (принят в 1914 году), ввел в крупнейшие города провинции регулярные войска. В провинции было объявлено чрезвычайное положение, ограничены гражданские права и свободы, подверглись задержанию и аресту около 500 человек. Меры федерального правительства были поддержаны большинством населения Канады.

В настоящее время вместо Закона о мерах военного времени в Канаде действует Закон о чрезвычайных мерах, вступивший в силу в июле 1988 года. Этот закон применяется в случае возникновения «национального чрезвычайного положения», определяемого как «срочная и критическая ситуация временного характера, которая ставит под угрозу способность правительства Канады сохранить суверенитет, безопасность и территориальную целостность страны и которая не может быть нормализована в соответствии с любым другим законом Канады».

В целом же возможности использование военной силы для пресечения и подавления сепаратистских процессов, а также деструктивных проявлений иного рода, угрожающих внутриполитической стабильности и территориальной целостности государства рассматриваются правительственными кругами как крайняя мера, реализация которой должна в полной мере быть мотивирована и соответствовать конституционным принципам и национальному законодательству.

Как свидетельствует мировая практика, при наличии острых внутриполитических кризисов и конфликтов правящие круги той или иной страны могут пойти на использование силовых структур, в том числе вооруженных сил. В ряде государств использование вооруженных сил для решения подобных проблем законодательно закреплено, в других — обосновывается введением чрезвычайного положения.

В странах с традиционно демократическим устройством чаще возникают ситуации, при которых защищать права и свободы большинства власть вынуждена путем силового воздействия на экстремистское меньшинство. В таких странах имеется опыт подавления массовых беспорядков с малыми потерями. «Война с повстанцами, партизанами, бандформированиями, — подчеркнет в 1962 году Президент США Дж.Кеннеди, — это другой тип войны, новый по своей интенсивности и старый по происхождению. Война, где вместо наступления используется просачивание, где победа достигается распылением и истощением сил противника, а не его уничтожением. Она требует новой стратегии и тактики, специальных сил и новых форм боевых действий».

При этом в развитых демократических государствах армейские подразделения используются для поддержания правопорядка под общим командованием должностных лиц, руководящих полицией (министров внутренних дел или юстиции, префектов и др.). Причем выдаются им полицейское оружие и спецсредства, и действовать они должны строго в соответствии с принципами правопорядка: лишать правонарушителей возможности к сопротивлению и бегству, но не уничтожать их как врагов на войне.

К силам обеспечения внутренней безопасности за рубежом принято относить собственно полицию, некоторые армейские структуры, наиболее часто привлекаемые к подавлению массовых беспорядков, а также воинские формирования, имеющие, как правило, двойное подчинение: министерствам внутренних дел (юстиции) и обороны. Последние зачастую выполняют функции трех видов: борьба с уголовной преступностью, военно-полицейская и участие в территориальной обороне.

В большинстве зарубежных стран внутренние конфликты не носят характера гражданской войны, и для обеспечения безопасности при их разрешении применяются специальные подразделения двух типов – так называемые полицейские службы оперативного вмешательства и части полиции ВС.

Создание службы оперативного вмешательства было обусловлено отсутствием у территориальных органов полиции возможностей для эффективной нормализации обстановки в период массовых беспорядков. В настоящее время она состоит из особых мобильных подразделений, имеющих армейскую структуру и оснащенных вооружением, специальным транспортом и средствами связи.

Так, в службу оперативного вмешательства, например, Италии входят моторизованные отряды «челере», «мобиле» и кавалерийские эскадроны. Во Франции служба оперативного вмешательства состоит из «республиканских рот безопасности», каждая из которых является тактической единицей. Аналогичным образом организованы соответствующие службы и в других государствах. Деятельность их характеризуется использованием самых разнообразных тактических методов и технических средств.

Подразделения службы «оперативного вмешательства» в основном используют по распоряжению государственных или региональных властей. Результаты проведения данной службой крупных операций рассматриваются на заседаниях комиссий национальных парламентов или региональных представительных органов. Такой порядок дает определенную гарантию защиты граждан от полицейского насилия.

Особое место в системе сил правопорядка, обеспечивающих безопасность в периоды внутренних социальных конфликтов, принадлежит полицейским формированиям ВС. Эти формирования имеют двойную подчиненность – министерствам внутренних дел (юстиции) и обороны, так как помимо борьбы с уголовной преступность осуществляют функции военной полиции, призыв в армию, ведут учет призывников и способствуют реализации мобилизационных планов. Кроме того, на названные формирования возлагаются задачи территориальной обороны, проведение операций по нейтрализации воздушных и морских десантов противника (в случае войны), эвакуация и оказание помощи населению при стихийных бедствиях, а также охрана объектов оборонного значения.

В данной связи следует подчеркнуть: не случайным является и то, что функции по борьбе с общественными правонарушениями во многих государствах возложены на формирования, входящие в ВС. На первый взгляд – парадоксально, ведь вмешательство армии в «гражданскую сферу» формально противоречит основополагающим положениям демократии. Но в данном случае прагматические установки, вероятно, превалируют. Очевидно, что собственно полиция, по существу «открытая» для различных идеологических влияний и общественного контроля, где служебные отношения отличаются традиционным либерализмом, с точки зрения правящих кругов выглядит менее надежно в экстремальных ситуациях, чем армейские структуры.

Да и история показывает, что именно полиция ВС столетиями оставалась наиболее управляемым звеном правоохранительной системы, в том числе и в периоды резкого обострения социально-политической обстановки. Однако следует подчеркнуть, что применение собственно армейских частей для обеспечения безопасности в разрешении внутренних конфликтов в большинстве демократических государств, как правило, не практикуется. Это обусловлено двумя основными принципами. Во-первых, вмешательство армии в качестве орудия насилия в жизнедеятельность общества противоречит функциональным принципам демократии. Во-вторых, в развитых странах эффективно действует механизм мирного разрешения экономических, национальных, религиозных и иных конфликтных ситуаций, что позволяет избежать крупномасштабных противоправных проявлений, а для пресечения отдельных экстремистских действий используются обычные полицейские подразделения.

Исключение составляют, пожалуй, лишь США и Великобритания, где традиционно имеет место применение армейских структур для проведения операций по подавлению антизаконных выступлений. Но надо учитывать и то, что в США, в отличие, например, от Франции, Италии, Испании, Германии и других стран, не существует специальных полицейских служб, предназначенных для борьбы с массовыми беспорядками и установления стабильности. В этой связи определенный интерес, на наш взгляд, представляют взгляды военных теоретиков США на проблему использования ВС во внутригосударственных вооруженных конфликтах.

В соответствии с данными разработками, ВС США могут привлекаться как для выполнения внутригосударственных операций на своей территории, так и для урегулирования внутриполитических (внутренних вооруженных) конфликтов на территории соседних и других государств, входящих в сферу национальных интересов США.

В вооруженных силах США имеются специальные наставления и уставы по «борьбе с внутренними беспорядками» и «подавлению гражданских бунтов». Действие уставов и наставлений регламентируется Сводом законов США.

Основная роль в проведении внутренней силовой политики отводится национальной гвардии США. В соответствии с федеральной конституцией национальная гвардия в мирное время находится в подчинении губернаторов штатов, на территории которых дислоцируются ее части и подразделения. Власти каждого штата используют их для «защиты жизни граждан и охраны их собственности». Решение о том, следует ли использовать части национальной гвардии, в каких случаях и в каком количестве, принимается губернатором штата. Однако при больших масштабах насилия президент США, как верховный главнокомандующий, вправе отдать приказ вмешаться регулярным армейским частям.

Правовые основания для подобных акций исполнительной власти вытекают из положений Конституции США (ст.4, раздел 4), обязывающих федеральные власти гарантировать штатам, входящим в союз, «республиканскую форму правления и защиту от внутреннего насилия».

Другой правовой источник — конкретные положения законодательства. Это — право президента по просьбе губернатора и законодательного собрания штата взять под непосредственное командование национальную гвардию и по своему усмотрению задействовать регулярные федеральные войска (параграф 331, гл.15, т. 10 свода законов США).

Кроме того, президент вправе действовать аналогичным образом и без согласия властей штата — когда, по его мнению, беспорядки перерастают в «восстание», создающее «незаконные препятствия» функционированию государственной власти и исполнению федеральных законов (параграф 332, гл.15, т. 10 свода законов США). В американской правовой доктрине это экстраконституционное полномочие президента оправдывается ссылкой на то, что по конституции президент обязан «заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» (ст.2, раздел 3).

Закон предписывает, что перед принятием решения об использовании военной силы президент должен издать публичное распоряжение («прокламацию»), содержащее требование к участникам восстания «прекратить всякого рода сборища и мирно разойтись по своим жилищам» в рамках указанного им «ограниченного времени» (параграф 334, гл.15, т. 10 свода законов США).

Особо бурными событиями в США был отмечен 1967 г., в течение которого произошло 164 вооруженных выступления. В Нью-Йорке при подавлении восстания было убито 26 человек и 1500 ранено. В Детройте губернатор штата ввел чрезвычайное положение. На подавление вспыхнувшего здесь восстания, в котором участвовало до 30 тыс. человек, было брошено более 8 тыс. национальных гвардейцев и 4700 парашютистов регулярных войск. В ходе боев было убито 43 человека, ранено более 300, свыше 7 тыс. человек арестовано.

В подавлении волнений в негритянских гетто в 1967 г. в общей сложности участвовало более 32 тыс. национальных гвардейцев и военнослужащих регулярных войск.

По данным американских экспертов, за последние 20 лет президент США, а также губернаторы штатов более 400 раз прибегали к использованию подразделений национальной гвардии для подавления массовых беспорядков (наиболее крупные из них — волнения на расовой почве в столице США Вашингтоне в мае 1991 г., «бунт» негритянского населения в Лос-Анджелесе в апреле 1992 г.). Армейские подразделения были пущены в ход 5 раз, в том числе для разгона крупных выступлений в негритянских районах Вашингтона в 1968 году.

Надо заметить, что ни разу мировое сообщество не пыталось обвинить США в нарушении прав человека, либо требовать прекращения силовых действий и допущения на территорию страны международных наблюдателей.

В настоящее время в связи с изменениями военно-политической обстановки в мире и опасности внутренних конфликтов, по мнению армейских специалистов, появились более широкие возможности использования ВС в урегулировании внутригосударственных кризисных ситуаций в интересах «совершенствования физической и социальной структуры общества».

В результате этого с конца 80-х – начала 90-х гг. наметилась тенденция некоторого смещения акцента деятельности ВС США в направлении решения внутригосударственных задач по установления стабильности непосредственно на своей территории. Все это предполагает участие их не только в ликвидации последствий стихийных бедствий, экономических катастроф, но и оказании помощи местным властям путем силового установления порядка и законности.

В доктринально-установочном аспекте отражением вышесказанного явился введенный в действие в ВС США специальный устав FM 100-19, FM 7-10 «Внутригосударственные операции», разработанный в 1993 г. Командованием учебных и научных исследований по строительству ВС США при участии командования морской пехоты. (См. доклад Министра обороны президенту).

Основными целями ВС при выполнении внутриполитических задач на территории США являются установление законности и порядка (прежде всего подавление массовых гражданских выступлений), пресечение террористических актов и помощь местных властей в их повседневной деятельности.

Для реализации этих целей могут быть привлечены в соответствии с конституцией США и законодательством штатов как силы Национальной гвардии (любого штата), так и федеральные войска для усиления последней. При этом задачей федеральных войск является обеспечение исполнения законов США, если штат противится или препятствует этому или осложняет осуществление правосудия в соответствии с этими законами, а также подавление мятежей, внутренних беспорядков, пресечения незаконных собраний и заговоров, если эти действия ущемляют конституционные права граждан, а власти штата не могут обеспечить их защиту.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что организация и опыт использования сил безопасности за рубежом в интересах стабилизации обстановки во многом специфичен и может использоваться в России с большой коррекцией. Что же касается их применения во внутренних конфликтах, то следует подчеркнуть, что активные силовые действия армейских структур практикуются наиболее часто в слаборазвитых странах с нестабильной оперативной обстановкой и обусловлены наличием серьезных социально-политических, экономических и расовых конфликтов. Применение же ВС в развитых государствах ограничено и в большей степени связано со спецификой и традициями, существующими в этих странах.

Бочарников Игорь Валентинович


1 — Быков А.В., Милушкин С.Е. Французская Республика: опыт борьбы с терроризмом.

2 — Быков А.В., Милушкин С.Е. Французская Республика: опыт борьбы с терроризмом.

3 — Simeon R., Elkins D. 1974. Regional Political Cultures in Canada. — Canadian Journal of Political Science, vol. 7, № 3. -P. 397-437.

4 — Johnson W. 1994. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal. –P.24.

5 — Johnson W. 1994. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal. –P.70.

6 — Там же.

7 — За независимость Квебека тогда высказались 2.308.360 избирателей, против — 2.362.648.

8 — Bertrand G. 1996. Enough is Enough. An Attorney’s Struggle for Democracy in Quebec. Toronto. –P. 24.

9 — Young R. 1995. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal. –P.103.

10 — Young R. 1995. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal. –P.75.

11 — Young R. 1995. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal. –P.30.

12 — Doran Ch. 1996. Will Canada Unravel? — Foreign Affairs, vol. 76, № 5.

Читайте также:

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *