Исторический опыт разделения полномочий органов управления военной организации России

Система военного управления России за время ее более чем тысячелетнего периода функционирования пережило несколько этапов развития, характеризующихся цикличной сменой форм единого централизованного руководства военной организацией и разделения военных полномочий.

Первоначально оно было личной задачей и личным правом князя, который осуществлял его непосредственно. С соединением княжеств под властью Москвы появляются органы исполнительной власти в виде приказов, которые действуют уже на основании разделения полномочий по роду своей деятельности. При этом управление вооруженными силами страны были отнесены к обязанностям Разрядного приказа или Разряда, учрежденного не позже 1535 г., который явился органом, ведавшим, в первую очередь всеми военными делами государства.

С появлением в России артиллерии был учрежден Пушкарский приказ, ведавший артиллерийским и отчасти инженерным делом в государстве. Создание стрелецких формирований привело к учреждению особого Cтрелецкого приказа.

Позднее, с осознанием необходимости иметь в России войска, обученные по-европейски, появились полки, набранные по найму из иностранцев, а затем и русские, обученные иноземному строю, пешие – солдатские и конные – рейтарские и драгунские; параллельно с этим были учреждены и соответствующие приказы: иноземский и рейтарский.

Все выше перечисленные приказы, таким образом, формировали систему исполнительной власти России в области обороны государства.

Таково было состояние управления вооруженными силами России до начала царствования Петра I. Военно-политическая практика того периода, показала, что данная система управления если и могла функционировать в мирных условиях, имея в своем ведении ополчения (дворяне, даточные люди) или поселенные войска (стрельцы, городовые войска, полки иноземного строя), то она оказывалась несостоятельной для управления регулярной армией, к формированию которой и приступил Петр I.

Важнейшими недостатками изложенной системы военного управления являлись:

1. отсутствие единства в управлении;
2. недостаток системы в распределении дел между различными приказами;
3. смешение административной и судебной власти в одном и том же органе управления;
4. произвол при решении дел, царивший в приказах, где дьяк судил чаще по своему личному усмотрению, а не на основании закона;
5. отсутствие контроля над деятельностью приказов.

Поэтому, начав преобразования в области военного управления, Петр I, прежде всего, принял меры к сосредоточению всех военных дел в небольшом числе органов. С этой целью в 1701 году был учрежден Приказ военных дел, которому было указано ведать всеми военными делами, кроме:

1. дел о снабжении войск деньгами, вещами и оружием, которые оставлены были в Приказе генерал-комиссара;
2. дел по снабжению продовольствием, оставленных в Провиантском приказе;
3. дел по артиллерийской и инженерной частям, находившихся в ведении Пушкарского приказа.

Таким образом, уже в 1703 г. большая часть полномочий военного управления фактически сосредоточилась в Приказе военных дел. Тем самым, была достигнута централизация всей военной власти в едином органе исполнительной власти.

Дальнейшие преобразования Петра I в области совершенствования военного управления привели к установлению системы органических должностей, введенной одновременно с принятием коллегиального начала. При этом общее руководство всеми государственными делами в это время принадлежало ближней (военной) канцелярии царя, заменившей боярскую думу. Она же являлась и направляющим учреждением для вновь образованных органов военного управления.

Введение органических должностей связано с Указом Петра I от 31-го июля 1711 года об образовании в Москве комиссариата, на который было возложено снабжение войск денежным, вещевым довольствием и ручным оружием, а также комплектование и “ремонтирование” армии (тыл вооруженных сил,). В этом же году (10-го декабря 1711 года) сфера деятельности данного комиссариата была еще более расширена подчинением ему органов провиантского и фуражного довольствия. Почти одновременно с формированием органов тылового обеспечения армии в Санкт-Петербурге была образована Артиллерийская канцелярия (1714 г.).

Таким образом, все центральное военное управление России с 1711 г. преобразовалось в три обособленные и независимые друг от друга учреждения: Военную канцелярию, Комиссариат и Артиллерийскую канцелярию.

Эти три учреждения ведали всеми военными вопросами, благодаря чему было обеспечено сосредоточение управления военной организацией государства в небольшом числе органов. Но при этом не было достигнуто единства в управлении военными делами, поскольку не было учреждения, которое объединяло бы деятельность всех перечисленных выше учреждений. Таковым объединяющим органом стала (согласно изданному в 1716 году “Уставу воинскому”) Военная коллегия¹, подчинявшаяся в свою очередь Сенату.

Таким образом, значение реформы Петра I в истории развития отечественного центрального военного управления заключалась в том, что:

• Во-первых, она упорядочила распределение дел между различными органами военного управления.
• Во-вторых, установила контроль над ними, хотя и далеко не полный.
• В-третьих, введением коллегиального порядка управления и учреждением должности прокурора при коллегии был устранен в значительной степени царивший до того времени произвол в армии.

Следует отметить, что данные преобразования касались исключительно полномочий органов военно-административного и военно-политического управления. В то же время развитие органов, реализующих собственно военные полномочия или точнее полномочия по управлению вооруженными силами страны в ходе ведения боевых действий, то оно происходило по иному направлению, и связано было с образованием квартирмейстерской службы, явившейся прообразом российского Генерального штаба.

Это было своего рода отражением общемировой (или общеевропейской) тенденции развития военной теории и практики того времени. Суть данной тенденции заключалась в следующем.

Во всех европейских армиях того периода, для облегчения командующему в деле управления армией, придавался особый орган, называемый штабом, имеющий целью освободить начальника от занятия мелочами, обсуждение и целесообразное решение которых все же часто имело большое значение, и передавать в войска волю начальников. Для разработки операции привлекалась особая часть штаба, названная генеральной. Таким образом, Генеральный штаб того времени являлся исключительно частью войскового штаба и служил органом начальствующих лиц по управлению войсками.

Осознание этого в практике управления русскими войсками произошло сразу же после неудачного Нарвского сражения в 1700 г., обозначившего необходимость организации четкого управления войсками. В соответствии с этим по указу Петра I в 1701 г. была учреждена должность генерал-квартирмейстера как помощника воеводы (главнокомандующего) по вопросам оперативной службы². В последующем постепенно квартирмейстерские чины также вводятся в отдельных армиях, корпусах и самостоятельных отрядах того времени.

В 1711 г. создается уже квартирмейстерская часть русской армии, заменившая собой Разрядный приказ. В дальнейшем развитие квартирмейстерской части (Генерального штаба) связано с утверждением “Устава воинского” (в 1716 г.), в котором также определялись и основные функциональные обязанности генерал-квартирмейстера. Он в соответствии с Уставом “во все дни имеет быть у командующего главного генерала, дабы он мог знать, когда, что о походах или лагере войска определено будет, и ни от кого иного указа не получает, кроме как от командующего генерала самого”³. При этом сами квартирмейстерские чины непосредственно избирались и состояли “в ведении даже не Военной коллегии, а лиц командующих войсками”⁴.

Таким образом, уже изначально в процессе формирования военной организации России и ее регулярной армии имело место разделение полномочий органов военного управления, осуществляющих, с одной стороны – управление военной организацией России как таковой в мирное и военное время – Военная коллегия,. С другой – штаб главнокомандующего армией, – осуществлявший управление непосредственно воюющей армией в ходе подготовки, организации и ведения боевых действий.

В последующие периоды развитие военного управления в России пережило упадок в связи с нарушением объективно сложившейся закономерности разграничения полномочий по управлению военной организацией и стремлением государственных чиновников сконцентрировать в едином органе управления все без исключения военные полномочия. Наиболее отчетливо это проявилось в ходе Семилетней войны (1756-1763) гг., когда по инициативе канцлера Российской империи Бестужева-Рюмина был на практике реализован принцип единства военно-административного, военно-политического и стратегического управления войсками. При этом канцлер империи считал, что “управлять и двигать такую махину, какой есть корпус в 55.000 человек; обеспечивать его довольствие, содержание, и предпринимаемые им (войском) операции, с полным удобством могут быть разрешены только комиссией под личным руководством императрицы”. С этой целью в январе 1756 г. была образована Конференция при Высочайшем Дворе, которая, помимо других полномочий по управлению армией (военно-политических и военно-административных), приняла на себя также и полномочия по разработке планов ведения стратегических операций. Таким образом, Конференция, находясь за тысячи верст от театра боевых действий, будучи при этом совершенно не ориентированной относительно обстановки, брала на себя руководство военными операциями, сковывая лишь свободную волю и действия полководца. Главнокомандующий русской армией был поставлен в положение доверенного “агента конференции, обязанного исполнять ее стратегические фантазии”. Что закономерно и предопределило неудачи начального периода Семилетней войны в период командования ею фельдмаршалом Апраксиным. И лишь замена главнокомандующего армией, а также отказ императорского двора и, собственно его “конференции”, от непосредственного руководства действующей армией, предоставление права самостоятельно разрабатывать и осуществлять операции талантливому русскому полководцу фельдмаршалу П.С. Салтыкову предопределили исход Семилетней войны и разгром непобедимой до этого армии прусского короля Фридриха II Великого.

К этому же следует добавить и то, что квартирмейстерская часть русской армии к тому времени в результате полного невнимания к ней, а также в результате взаимопротиворечащих ее преобразований, (проводившихся под руководством Миниха и Шувалова) пришла, по словам современников, в полное расстройство. И опыт Семилетней войны со всей очевидностью продемонстрировал ее несовершенство. Важнейшим недостатком квартирмейстерской службы было, например, то, что она вместо своего основного функционального предназначения – обеспечения управления боевыми действиями войск, вынуждена была заниматься в основном сбором провианта и фуража, что, несомненно, сказывалось в целом на организации деятельности штаба главнокомандующего.

В целях устранения выявленных недостатков в организации деятельности органов военного управления с началом царствования Екатерины II была организована Комиссия по совершенствованию организационных основ армии. Результатами работы комиссии явилось, с одной стороны, – создание по итогам первой русско-турецкой войны (1763 г.) Совета для обсуждения мероприятий по обороне государства и по ведению военных действий под председательством главы государства (Екатерины II). Другим важнейшим результатом работы комиссии явились ее предложения по переустройству армии и квартирмейстерской части, с учетом положительного опыта западноевропейских стран.

В плане определения полномочий Совета были обозначены:

• выработка плана войны;
• разработка планов военных операций;
• сверхштатное довольствие войск;
• экстренные военные расходы;
• производство сношений по этим предметам с соответствующими департаментами;
• составление различных проектов, относящихся к изложенным вопросам;
• заключение мирных договоров.

Налицо, таким образом, была вновь достигнута очевидная концентрация полномочий по управлению военной организацией государства. Вместе с тем эта кажущаяся централизация не охватывала деятельности непосредственно квартирмейстерской части, которая в соответствии с рекомендациями Комиссии была преобразована в Генеральный штаб – новый по своему статусному положению орган военного управления. Хотя тот факт, что первоначально руководство Генеральным штабом возглавил вице-президент (затем президент) Военной коллегии генерал-фельдмаршал З.Г.Чернышов, свидетельствовало о том, что Генеральный штаб учреждался как орган военного управления в составе Военной коллегии. Данное положение сохранялось до 1772 г., когда в соответствии с новым Положением о Генеральном штабе, разработанным генерал-квартимейстером Ф.В. Бауэром, он был выведен из состава Военной коллегии.

Об особой роли Генерального штаба в управлении войсками свидетельствовали и возложенные на него задачи:

• подготовка данных для боевой деятельности войск;
• изучение местности;
• организация движения и размещения войск в лагерях;
• составление топографических карт для военных потребностей;
• ведение военно-исторического журнала боевых действий.

Дальнейшие наиболее существенные преобразования в системе органов военного управления связаны с деятельностью в этой области князя Г.А. Потемкина, который основным недостатком системы военного управления считал слабость контроля, как над хозяйственными операциями, так и над службой войск. Устранить этот недостаток Потемкин решил путем переустройства всего центрального военного управления.

В 1781 году для упорядочения денежной отчетности по хозяйственным операциям была вновь учреждена при военной коллегии Счетная экспедиция. Значение этого заключалось в том, что денежный контроль по военному ведомству оказался в руках военной коллегии, власть, которой, таким образом, значительно усилилась. В 1785 году при Военной коллегии была учреждена инспекторская экспедиция, деятельность которой упорядочила и облегчила работу войсковых инспекторов. Наконец, в 1791 г. было объявлено новое образование Военной коллегии, в руках которой и была сосредоточена вся полнота власти в военной области. Централизация военных полномочий в полной мере затронула все органы военного управления, в том числе и относящихся к ведению Генерального штаба.

К этому времени просчеты в организации деятельности Генерального штаба, особенно на уровне его высшего руководства (генерал-квартимейстер М.В.Каховский практически не уделял внимания подготовке офицеров Генерального штаба, его комплектованию и распределению офицеров по войскам), дискредитировали идею автономного функционирования данного органа военного управления. Это привело к его упразднению в 1796 г., с восшествием на престол Павла I. Органы высшей государственной власти России (в лице очередного нового императора), при этом вместо того, чтобы проанализировать причины кризиса в деятельности Генерального штаба и принять меры к их устранению действовали крайне волюнтаристски и радикально, издав на третий день своего царствования указ о его расформировании.

Таким образом, личностно-субъективный фактор, выразившийся в неприятии всех “екатерининских” преобразований предопределил в дальнейшем снижение статуса Генерального штаба, что закономерно снижало и его роль в подготовке и проведении военных кампаний и управлении войсками непосредственно в ходе операций.

Все полномочия Генерального штаба в соответствии с указом императора передавались во вновь созданный вспомогательный орган высшего командования – Свиту его императорского величества (Е.И.В.) по квартирмейстерской части, подчинявшейся непосредственно царю.

Насколько оправдана была данная реорганизация высших органов военного управления свидетельствует тот факт, что во всех последующих военных кампаниях (Итальянский и Швейцарский походы) собственно офицеры Свиты участия практически не принимали. Поэтому данную реорганизацию военного управления Павла (равно как и многие другие, проведенные им преобразования с восшествием на престол), можно отнести лишь к реформам ради реформ, обусловленные исключительно неприятием ранее сделанных преобразований. К этому же следует добавить и патологическую боязнь Павла военного переворота в стране (по опыту устранения Петра III), и стремление его поставить под собственный контроль всю военную организацию государства.

После смерти Павла I сразу же были предприняты шаги по совершенствованию структуры и функций Военного ведомства и Свиты по квартирмейстерской части. В 1802 г. с созданием Министерства военно-сухопутных сил (с июня 1808 г. – Военное Министерство) квартирмейстерская часть (Свита Е.И.В) в его состав не вошла. Более того, Свита усиливается подготовленными офицерами-квартирмейстерами, в основном из число ранее служивших в Генштабе.

Накануне Отечественной войны 1812 г. комиссией под руководством военного министра М.Б. Барклая-де-Толли и при участии генерал-квартирмейстера П. М. Волконского был разработан и издан важный уставной документ – “Учреждение для управления большой действующей армией”. В нем наряду с другими вопросами подробно излагались права и обязанности чинов квартирмейстерской части по управлению войсками в военное время. Этим документом восстанавливались многие положения, отмененные реформой 1796 г.

В отношении же разделения полномочий между двумя военными ведомствами полной ясности достигнуто не было. Так, например, в соответствии с основным нормативным документом того времени регламентировавшим организацию системы военного управления – “Учреждение военного министерства” от 27.01.1812 г. – управляющий Свиты был подчинен военному министру. В силу же близости управляющего Свитой к главе государства – царю это подчинение носило формальный характер. К тому же в соответствии с тем же “Учреждением” многие обязанности, относившиеся к компетенции квартирмейстерской части (Свиты), были возложены в министерстве на другие органы управления: Военно-топографическое депо, Военно-ученый комитет и Инспекторский департамент. Что, безусловно, вызывало параллелизм и дублирование в работе высших органов военного управления и не способствовало их эффективности в ходе подготовки к войне с Наполеоном.

При этом непосредственно Свите Е.И.В. по квартирмейстерской части (собственно Генштабу) отводилась все же довольно незначительная роль. В мирное время она занималась в основном съемочными и картографическими работами, необходимость же участия чинов Свиты в процессе боевой подготовки войск в тот период еще в полной мере не осознавалась. В военное время согласно «Учреждению для управления большой действующей армией» 1812 г. при Главнокомандующем создавался Главный полевой штаб армии, состоявший из 4-х управлений, в т.ч. и управления начальника Главного штаба. В составе последнего имелась квартирмейстерская часть во главе с генерал-квартирмейстером.

После окончания войн с наполеоновской Францией, 12 декабря 1815 г. Именным указом Сенату Александр I учредил Главный штаб Е.И.В, который как и Свита, подчинялся непосредственно главе государства – императору и состоял из начальника Главного штаба, военного министра, инспектора артиллерии и инспектора инженерного корпуса. Кроме того, к составу Главного штаба наряду с другими высшими должностными лицами относился и генерал-квартирмейстер со всеми подведомственными ему чинами. Этому Главному штабу и было вверено все управление военным ведомством. При этом разграничение полномочий шло по двум направлениям: «фронтовое» и экономическое (хозяйственное). «Фронтовые» дела находились в ведении начальника Главного штаба, экономические – военного министра.

Военный министр подчинялся начальнику Главного штаба, который являлся единственным докладчиком императору по всем вопросам, относившимся к военно-сухопутным силам государства. В полном подчинении у военного министра находились лишь комиссариатский, провиантский и медицинский департаменты, а по части хозяйственных дел – артиллерийский и инженерный департаменты.

Таким образом, во главе военного управления фактически оказались два лица с равной ответственностью. И военный министр, и начальник Главного штаба были одинаково ответственны по должностям, каждый по своей части, но с разной степенью самостоятельности. Военный министр, в обязанности которого входило распоряжение денежными средствами, отчетность по ним и т.д., не имел личного доклада у императора и должен был руководствоваться указаниями начальника Главного штаба, не отвечавшего по закону за состояние хозяйства армии.

Данная двойственность в управлении военной организацией влекла за собой и двойственность подчинения. Теперь по делам фронтовым (строевым) необходимо было идти с представлениями к начальнику Главного штаба, а по делам хозяйственным – к военному министру. Последний же за разрешением вопросов, превышавших его компетенцию обращался: по законодательным делам – в Госсовет, по хозяйственным – в Сенат, по исполнительным – в Комитет министров. Во всех заседаниях этих высших государственных органов он обязан был присутствовать, в то время как начальник Главного штаба приглашался туда на заседания лишь в случае необходимости. Более того, инспекторы артиллерии и инженерного корпуса, поставленные во главе соответствующих департаментов, докладывали: по делам хозяйственным – военному министру, по делам, предусмотренным “Учреждением для управления большой действующей армией” – начальнику Главного штаба, а по всем остальным – непосредственно императору. Таким образом, сложилась громоздкая и достаточно уязвимая система управления, в которой высшие должностные лица были изначально и искусственно ограничены в своих полномочиях. Главной же причиной неэффективности данной системы управления, по нашему мнению, являлось отсутствие единого координирующего органа государственной власти. В силу неразвитости институтов власти в самодержавной России того времени таковым органом мог стать только лишь орган управления, возглавляемый лично главой государства. Но этого как раз и не было, поскольку император Александр I, весь посленаполеоновский период своего правления больше был занят обустройством вечного мира в мире (в связи с организацией Священного Союза), чем внутренними проблемами своей страны. И поэтому рациональная идея разделения полномочий органов военного управления, себя дискредитировала, как нарушающая единство управления военной организацией.

Более того, двойственность в управлении всей военной организацией сказывалась и на работе органов оперативно-стратегического планирования, поскольку наряду с Управлением генерал-квартирмейстера Главного штаба Е.И.В., параллельно продолжала функционировать и Свита Е.И.В. по квартирмейстерской части, управляющий которой (князь П.М. Волконский) являлся в то же время и начальником Главного штаба. Чтобы как-то разграничить сферы деятельности двух этих органов управления, 16 декабря 1815 г. была создана Канцелярия начальника Главного штаба.

В 1827 г. Свита преобразуется в Генеральный штаб, также первоначально находившегося в ведении царя. В мае 1828 г. генерал А.И.Чернышев, занимавший до этого должности управляющего Военным министерством и товарища (заместителя) начальника Главного штаба, был назначен управляющим Главным штабом Е.И.В. с оставлением в должности военного министра. Таким образом, центральное управление фактически оказалось вновь сосредоточенным в одних руках (военного министра). В 1832 г. Главный штаб как управленческий орган был упразднен, и все высшее военное управление вверено Военному министерству во главе с министром. Генеральный штаб был переименован в Департамент Генерального штаба и наряду с другими департаментами вошел в состав Военного министерства.

Как показало дальнейшее развитие военной организации России, а также собственно поражение России в Крымской войне это решение было крайне неверным и, более того, оно противоречило тенденциям развития военной теории и практики того периода, в том числе и в области управления войсками. При этом неверно оценивалась роль самого Генерального штаба, которая существенно изменилась с началом так называемых наполеоновских войн и появлением массовых армий, изменением характера их вооруженного противоборства. Если ранее, в XYIII в. функциональные задачи Генерального штаба ограничивались в основном изучением местности и участием в разработке операций, то с начала XIX в. значение Генерального штаба было тесно связано с управлением войсками в ходе подготовки и ведения военных действий.

“В XIX в. появляются на арену борьбы миллионные армии и усовершенствуется техника в смысле передвижения (быстрота сосредоточения). Появляется понятие о вооруженном народе, и, наконец, водворяется в Европе, так называемый „вооруженный мир”. Эти два фактора явились основными в определении специфики деятельности Генерального штаба. Появление на театре войны миллионных армий, востребовало заблаговременную, детальную разработку стратегических планов войны на всевозможные случаи, так как весьма важное значение для успеха всей кампании зависит от правильно рассчитанного и соображенного первоначального развертывания. Это было принципиально важным, поскольку “ошибки первоначального развертывания, – по словам начальника прусского Генерального штаба Мольтке, – вряд ли исправимы в течение всей кампании”. С другой стороны, понятие о “вооруженном мире”, т.е. о таком мире, который каждые 24 часа может обратиться в войну, вызывает необходимость в особом органе, который все время следил бы за своими и неприятельскими силами, изменяя стратегические планы наивыгоднейшим образом, сообразно обстановке, посвятившем себя исключительно этой деятельности, не знающем мирного времени и в долгие годы для всех всеобщего мира, напряженно работающем и всегда стоящем на страже государственной безопасности”⁵. Таким ответственным «воином мирного времени» в Европейских государствах был так называемый Большой Генеральный штаб, девизом которого могли бы служить слова ф.-д. Гольца: “настоящая война современными государствами ведется во время мира”⁶.

Между тем, в Российской империи данные тенденции в развитии вооруженного противоборства были в очередной раз проигнорированы. Ставка в организации управлении военной организацией была сделана на концентрацию полномочий в руках военно-административного органа – Военного министерства, с уменьшением роли Генерального штаба. В реальности же и военное ведомство было ограничено в полномочиях по управлению военной организацией, поскольку на практике имела место сверхконцентрация всех, в том числе и военных полномочий, в руках главы государства – императора-самодержца.

Первым официальным документом, подвергшим критике существовавшую военную систему, явилась записка главнокомандующего гвардейскими и гренадерскими корпусами генерала А.Ридигера, представленная им Александру II, через военного министра. В этой записке
А. Ридигер указывал, что основные причины неудач русской армии заключаются в отсутствии способных людей, как на важнейших должностях, так и в военном управлении. Это обстоятельство, по мнению А. Ридигера, обусловливалось в свою очередь двумя причинами: “излишней централизацией управления и забвением основных правил военного искусства”⁷. Исходя из этого в области управления военной организацией, созданной позднее по распоряжению императора “Комиссией по переустройству военной части” предлагалось уничтожить чрезмерную централизацию и провести комплекс мероприятий по совершенствованию всей военной организацией государства.

Начавшиеся преобразования при императоре Александре II включали в себя следующую программу:

1. на Военное министерство, как на центральное управление, возложить только общее направление и главный контроль деятельности всех исполнительных административных органов;
2. разделить всю Империю на несколько военных округов, и в каждом из них учредить военно-окружное управление, заключавшее в себе особые органы по каждой отрасли военной администрации, на которые и возложить всю исполнительную часть;
3. на главных начальников этих округов возложить как заведывание военно-окружными управлениями, так и командование войсками, расположенными в округе.

Выгоды от подобной децентрализации прав и обязанностей Военного министерства должны были получиться следующие:

• состав самого министерства сокращался, вследствие чего являлась возможность, не расширяя военного бюджета, увеличить оклады содержания служащих, что должно было иметь благодетельное влияние на личный состав;
• высшие чины военного министерства получали возможность тратить должное внимание и посвятить все свое время наиболее важным вопросам;
• над действиями разных военных учреждений устанавливался ближайший местный надзор главных начальников военных округов и их помощников по разным отраслям управления, который должен был заменить существовавший до сего времени недействительный контроль военного министерства, ограничивавшийся большей частью одной канцелярской проверкой.

В рамках общей реорганизации русской армии произошло преобразование и Генерального штаба русской армии, которое в частности предусматривало:

• пополнение Генерального штаба и, в связи с этим уточнение назначения Николаевской академии Генерального штаба;
• реорганизацию Главного управления Генерального штаба;
• учреждение особого положения корпуса офицеров Генерального штаба.

В плане решения первой задачи генерал-квартирмейстер принял на себя высшее научное руководство Николаевской академии Генерального штаба, которая должна была стать “подготовительной школой для Генерального штаба”.

Реорганизация Главного штаба находилась в непосредственной связи c введением военных округов вместо подразделения на корпуса.

По уничтожению гвардейского Генерального штаба (ноябрь 1864 г.) в январе 1865 г. были изданы новые постановления для корпуса офицеров Генерального штаба.

Таким образом, по сравнению с дореформенным устройством в области определения полномочий органов военного управления был сделан значительный шаг вперед. Военный министр, хотя и сосредотачивал в своих руках все нити военного управления, однако войска не находились в его полном подчинении, так как начальники военных округов зависели непосредственно от царя, который и возглавлял верховное командование войсками. Таким образом, была достигнута определенная децентрализация военного управления, ставившаяся в качестве одной из приоритетных задач военной реформы. В то же время данное разграничение полномочий фактически не коснулось Главного штаба, который являлся основным органов Военного министерства. Что же касается основных функций департамента Генерального штаба, то в Своде военных постановлений 1859 года было указано, что он являлся:

• во-первых, вспомогательным органом, начиная от начальника дивизии и выше по всем отраслям управления войсками;
• во-вторых, был предназначен для занятий военно-научными работами, нужными для подготовки к войне и самой войны;
• в-третьих, на него возлагалось заведование в Военном министерстве такими отраслями делопроизводства, которые по своему характеру требовали особой подготовки или вообще высшего военного образования.

Для выполнения всех этих задач в Военном министерстве и в войсках предусматривались специальные штатные должности, подлежащие замещению офицерами Генерального штаба.

Таким образом, проведенная в ходе реформы реорганизация, предусматривавшая, по словам Военного министра России Д.А.Милютина, “приведение всего здания в стройный вид и упрощение всего его сложного механизма”⁸ в определенной осуществилась. Вместе с тем данная реорганизация высших органов военного управления явилась половинчатой и недостаточно эффективной. Поскольку она не оказала, да и не могла оказать, существенного влияния на эффективность деятельности органов военного управления в целом, в силу того, что не была решена наиболее актуальная задача того периода – повышение эффективности работы высших органов военного управления. И связано это во многом было с тем, что Генеральный штаб, точнее, его Центральное управление, оставаясь в составе Военного министерства (которое становилось тыловым органом), уже не оказывал влияния на подготовку и проведение операций. Что было крайне неверным и противоречило европейской тенденции развития управления военной организацией государства. Об этом свидетельствует, например, сравнительный анализ структуры и функционального предназначения Генеральных штабов ведущих в тот период европейских держав.

В Пруссии, например, верховное командование армией принадлежало королю, а все высшее управление сосредотачивалось в трех инстанциях: военном министерстве, главном генеральном штабе (Grosser Generalstab) и военном кабинете короля.

Военное министерство Пруссии по существу ведало лишь хозяйственными функциями, организацией армии, комплектованием и, в известной степени, личным составом офицерских кадров, назначения и перемещения которых проводились королем через военный кабинет.

Главный генеральный штаб, не зависевший от военного министерства, ведал всеми вопросами, связанными с подготовкой к военным действиям (планы мобилизации и сосредоточения армии, изучение вероятных театров войны, собирание разведывательных данных и т.д.). Начальник Генерального штаба предназначался в военное время на должность начальник штаба армии.

Разделение функций военного управления между военным министром и начальником Генерального штаба объяснялось, по словам одного из крупнейших немецких военных теоретиков Бронсара фон Шелендорфа (автора исследования о немецком генеральном штабе) тем, что “только в редчайших случаях можно было найти человека, сочетающего в себе необходимые качества военного министра и начальника Генерального штаба и в одинаковой степени обладающего способностями военного организатора и полководца”.⁹

Военный кабинет короля ведал офицерским корпусом, зависимость которого от военного министра была минимальной.

Таким образом, все высшее военное управление Пруссии в рассматриваемый период не было централизовано.

В определенной мере сходным в тот период было и высшее военное управление в другой ведущей европейской державе – Австрии, где верховное командование армией принадлежало императору, а управление ею – трем соперничавшим инстанциям: генерал-адъютантуре (военный кабинет), главнокомандующему и военному министру. И хотя функции между этими инстанциями были слабо разграничены, наибольшей властью пользовался главнокомандующий, функции которого выполнял эрцгерцог. Военное министерство сосредотачивало в своих руках в основном хозяйственные функции. Императору принадлежало право назначения генералов и штаб-офицеров. Наконец, генерал-адъютантура, являвшаяся военным кабинетом императора, обладала относительно большими правами. Через нее передавались императорские повеления армии, а также сосредотачивались все сведения, касающиеся состояния войск.

Наибольшей централизацией отличалось высшее военное управление во Франции. Несмотря на то, что верховное главнокомандование войсками принадлежало императору, все функции по военному управлению и командованию войсками сосредотачивалось в военном министерстве. Насколько это было эффективно показал опыт для эффективности управления военной организацией показал опыт франко-прусской войны.

Российская система военного управления, таким образом, как следует из сравнительного анализа военного управления европейских стран, занимала срединное положение. Она была менее централизована, по сравнению с французской системой, и в то же время значительно отличалась от прусской и австрийской систем в силу незначительной роли в системе военного управления Генерального штаба.

С образованием Главного штаба в руках Военного министерства сосредоточивались все звенья военного управления:

• личный состав армии и ее комплектование;
• дислокация войск соответственно стратегическим, хозяйственным и служебным видам;
• дела по устройству, службе, размещению, образованию и хозяйству войск;
• руководство составлением военно-статистических описаний, сбором разведывательных сведений и т.д.

Данная структура оставалась в основном неизменной до начала XX в. и дальнейшие изменения в системе органов военного управления и соответственно разграничение полномочий военного министра и начальника Генерального штаба связаны с итогами русско-японской войны, которая показала несостоятельность отечественной системы военного управления. С целью ее коренной перестройки в рамках, начавшейся в 1905 г. военной реформы проводится ряд преобразований, в том числе и в системе органов высшего военного управления.

Прежде всего, в рамках реформы военного управления в 1905 г. был создан новый высший орган военного управления – Совет государственной обороны, на который возлагалось “обеспечение объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласование ее с деятельностью других правительственных учреждений по вопросам, относящимся к безопасности государства”¹⁰. Совет находился в непосредственном подчинении императора, который формально являлся его председателем. Фактическим же руководителем Совета явился великий князь Николай Николаевич. Он же считался и главой всего дела обороны государства и имел право обращаться в любое министерство по всем вопросам, имеющим отношение к государственной обороне. С включением в состав Совета государственной обороны генерал-инспекторов родов войск, они фактически вышли из подчинения военного министра и стали подведомственны его председателю.

Одновременно и само Военное министерство было разделено на два независимых друг от друга ведомства. Считалось, что одной из причин поражения в русско-японской войны являлись недостатки в работе важнейшего органа министерства – Главного штаба, который не смог обеспечить подготовку вооруженных сил и стратегическое планирование войны, так как являлся громоздким учреждением, ведавшим широким кругом не только оперативных, но и административно-хозяйственных вопросов.

21 июня 1905 г. была учреждена должность начальника Генерального штаба и утверждено Положение о нем, в соответствии с которым начальник Генерального штаба подчинялся непосредственно верховой власти с правом личного доклада императору. Чуть позже путем выделения из Главного штаба, который оставался в составе военного министерства, ряда управлений (2-го генерал-квартирмейстера, ВОСО, военно-топографического и др.) был образован самостоятельный, не подчиненный военному министру орган центрального военного управления – Главное управление Генерального штаба.

Соответственно этому были внесены и изменения в Положение о Совете государственной обороны, согласно которым начальник Генерального штаба становился членом Совета государственной обороны и имел право принимать участие “в высших государственных установлениях при рассмотрении с его кругом деятельности вопросов”. Таким образом, за образец организации военного управления была взята эффективная прусская модель организации управления военной организацией (Военный кабинет – главный генеральный штаб – военное министерство). При этом роль “военного кабинета императора” играл – Совет государственной обороны, а собственно военное ведомство оказалось расчлененным на две независимые друг от друга части. За Военным министерством были отныне оставлены решение административно-хозяйственных вопросов, включая использование кредитов, и заведование личным составом армии, в то время как Главное управление Генерального штаба должно было заниматься разработкой планов обороны государства и подготовкой сухопутной армии к войне. Но рациональная и эффективная прусская модель военного управления оказалась неэффективной при ее механическом переносе на отечественную почву. Более того, существование в армии двух равноправных лиц – военного министра и начальника Генерального штаба приводило к дезорганизации военного управления. На практике данное разделение функций привело к тому, что начальник Генерального штаба, ответственный за подготовку страны к войне в стратегическом отношении, был лишен возможности распоряжаться войсками и обеспечивать их всеми необходимыми для войны средствами. Поскольку, хотя деятельность военного министра и ограничивалась хозяйственными вопросами, но он все же оставался настоящим хозяином положения в военном ведомстве в силу того, что только он мог распоряжаться военным бюджетом. Поэтому независимость начальника Генерального штаба от военного министра была формальной. Другим недостатком прошедшей реформы явилось то, что независимым от военного министерства стало не только Главное управление Генерального штаба, но и все четыре генерал-инспектора родов оружия. Таким образом, единое высшее военное управление распалось на шесть частей, что являло собой также крайность.

Кроме этого, важнейшим недостатком сложившейся после 1905 г. структуры органов военного управления, по нашему мнению, явилось и то, что Совет государственной обороны – как высший орган государственной власти, ответственный за организацию обороны государства, возглавлялся не главой государства, а его родственником (степень ответственности которого была несоизмерима с ответственностью главы государства), которому и были перепоручены функции управления всей организацией обороны страны.

Все это в конечном итоге дезорганизовывало деятельность всего военного ведомства и в конечном итоге, дискредитировало рациональную идею разделения полномочий органов военного управления.

11 ноября 1908 г. Главное управление Генерального штаба было вновь введено в состав Военного министерства, а начальник Генерального штаба подчинен военному министру. Первоначально за начальником Главного управления Генерального штаба было оставлено право личного доклада императору, но лишь в отдельных особо важных случаях в присутствии военного министра. Однако в декабре 1909 г. он был лишен этого права, и военный министр стал единственным докладчиком царю по всем делам военного ведомства. И, таким образом, вновь в России утвердилась централизованная система управления военной организацией, аналогичная той, которая функционировала накануне русско-японской войны.

Насколько эффективно было данное преобразование показал опыт начала первой мировой войны, к которой ни военное министерство, ни Главное управление Генерального штаба, ни в целом армия оказались в очередной раз не готовы. Более того, с началом войны была начата очередная реорганизация органов военного управления, применительно уже к условиям военного времени. В соответствии с “Положением о полевом управлении войск в военное время” в 1914 г. была образована Ставка Верховного главнокомандующего, которая и занималась планированием операций и руководством ими на театре войны. Главное управление Генерального штаба, оставшись в составе Военного министерства, с этого момента уже не оказывало влияния на стратегическое планирование и руководство военными действиями. Оно стало “объединяющим органом в отношении распределения всех накапливаемых и имеющихся военных средств по фронтам и округам, в зависимости от действительной потребности”, то есть другими словами стало выполнять функции органа тылового обеспечения. Кроме этого Главное управление Генерального штаба ведало проведением мобилизаций, формированием полевых, запасных и ополченческих частей, подготовкой офицерского и унтер-офицерского состава, пополнением действующих войск, размещением войск и воинских грузов, эвакуацией в тыловые округа, использованием на работах военнопленных и т.д. Таким образом, Генеральный штаб, являясь по своей сути органом оперативно-стратегического планирования и управления войсками, в полной мере в ходе войны выполнял несвойственные ему функции военно-административного органа. В то же время планирование, подготовку операций и управление войсками на стратегическом уровне осуществляла Ставка Верховного главнокомандующего, подменяя собой собственно Генеральный штаб. Единственной функцией Главное управления Генерального штаба свойственного ему как органу оперативно-стратегического планирования являлось лишь руководство всей разведывательной службой русской армии, а также контрразведкой и содействие штабам фронтов и армий в создании разведывательных органов за границей.

Все эти обозначенные выше просчеты в организации управления военной организацией государства и непосредственно Действующей армией на фронтах первой мировой войны не могли не сказать соответствующим образом и на результаты самой войны, в которой Россия потерпела сокрушительное поражение. И по иному очевидно и не могло быть, поскольку, ни одно из звеньев управления армией в должной мере не выполняло своих функциональных обязанностей, напротив имели место сверхцентрализация полномочий в лице Ставки, дублирование функций и осуществление несвойственных полномочий, как, например, решение задач тылового обеспечения управлениями Генерального штаба при наличии интендантской службы.

В целом же исторический опыт функционирования системы военного управления в дореволюционной России свидетельствует о том, что в своем развитии она прошла целый ряд, этапов, среди которых наряду с централизацией военного управления были примеры разграничения функций и полномочий ее высших органов – Военного министерства (Министерства военно-сухопутных сил) и Генерального штаба (Свиты Е.И.В., Главного штаба). В то же время, данное разграничение полномочий, будучи рациональным и востребованным равзитием военной теории и практики, вводившееся, как правило, с началом или по результатам войны, оказывалось неэффективным для управления военной организаций России, как в мирное, так и в военное время. Причиной этого, на наш взгляд является не само разграничение полномочий, а существовавшая в условиях императорской России порочная практика, когда наиболее значимым и доминирующим в системе военного управления был фактор близости к власти, а не четкое разграничение и регламентация военных полномочий. Поэтому разграничение полномочий военно-административных и военных между Военным министерством и Генеральным штабом оказывалось неэффективным и порождало неизбежные трения между главами двух основных ведомств, формировавшие так называемый феномен “двоевластия”, в целях преодоления, которого единство высшей управленческой системы восстанавливалось, и власть вновь сосредоточивалась в Военном министерстве. С тем, чтобы в последующем после очередного поражения в войне (Крымская, русско-японская, первая мировая) или на каком-то из ее аналогичных этапов (Нарвское сражение, Аустерлиц и др.) переходить вновь к системе разделения полномочий высших органов управления военной организацией.

Пожалуй, наиболее рационально смогло реализовать данное требования пришедшее к власти в 1917 г. советское правительство, которое в сложнейших условиях гражданской войны и иностранной интервенции сформировало и четко разграничило деятельность двух основных органов военного управления: Наркомата по военным делам и Всероглавштаба.

В соответствии с Постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. “О превращении Советской республики в военный лагерь” был образован Ревоенсовет Республики и учреждена должность Главнокомандующего. Положение о Реввоенсовете РСФСР ВЦИК утвердил 30 сентября. Этот документ определил, что РВСР является органом высшей военной власти в стране¹¹, которому передавались все права коллегии Наркомвоена. Председателем РВСР был назначен народный комиссар по военным и морским делам Л.Д.Троцкий (гражданский чиновник, имевший ранее отношение к армии, только лишь в качестве корреспондента газет, описывающих боевые действия, но, тем не менее, талантливый администратор и искусный политик).

Наряду с развертыванием армии были приняты меры по совершенствованию системы стратегического руководства вооруженной борьбой. Инициаторами ее коренной реорганизации явились председатель Высшей военной инспекции Н.Н.Подвойский и председатель Высшей аттестационной комиссии А.И.Егоров. В докладной записке А.И.Егорова, представленной в СНК 20 августа 1918 г., предлагалось назначить ответственного перед Советом народных комиссаров (правительством) Верховного главнокомандующего, сформировать при нем штаб и объединить управление всеми войсками в одном органе. Таким образом, при Главнокомандующий фактически не зависел от Ревоенсовета, что означало на практике разделение военно-административных и военных полномочий.

Высшим оперативным рабочим органом РВСР и Главного командования Красной Армии являлся Штаб РВСР, образованный в соответствии с приказом РВСР от 6 сентября 1918 г. и переименованный 2 октября в Полевой штаб РВСР. 22 октября 1918 г. РВСР подчинил Полевой штаб непосредственно Главкому, что означало признание его единственным органом оперативного планирования.

В функции Полевого штаба входили:

• разработка планов стратегических операций, директив и оперативных заданий фронтам;
• передача в войска распоряжений и указаний председателя РВСР и Главкома;
• обеспечение управления войсками; руководство эксплуатацией железнодорожной сети на театре военных действий; составление периодических докладов о стратегическом положении на фронтах, оперативных и разведывательных сводок;
• учет Вооруженных Сил, сбор и обработка сведений о вооруженных силах противника и др.

С целью же устранения какого бы то ни было ведомственного деления в деле обороны страны и мобилизации всех сил и средств в интересах обороны ВЦИК РСФСР 30 ноября 1918 г. образовал Совет рабочей и крестьянской обороны (СРКО), которому подчинялись все военные учреждения (в том числе РВСР и Главком). Он рассматривал наиболее важные и принципиальные вопросы стратегии и тактики ведения войны, принимал законодательные акты по военным и другим вопросам.

Данное разделение полномочий между органами военного управления в последующем в ходе всей гражданской войны и пресечения иностранной интервенции (1919–1920 гг.) не претерпело изменений и очевидно явилось одним из факторов, обусловивших успешное для Советского правительства завершение войны.

Последующие изменения в структуре органов военного управления связаны с переходом к мирному строительству. 10 февраля 1921 г. был образован единый Штаб РККА, который являлся высшим военным органом, ведавшим обороной государства, организацией, мобилизацией, комплектованием, обучением и внутренней службой Вооруженных Сил. Начальник Штаба РККА подчинялся Наркомвоену через Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики.

В 1923 г. путем объединения двух ранее существовавших самостоятельных Наркоматов (по военным и морским делам) был создан единый Народный комиссариат по военным и морским делам СССР. В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. из Народного комиссариата по военным и морским делам в июне был образован Народный комиссариат обороны СССР (НКО).

Таким образом, после окончания гражданской войны, Советское правительство, несмотря на оправдавшую себя практику разделения полномочий, тем не менее, пошло по пути централизации военного управления в едином органе Народном комиссариате по военным и морским делам СССР, с целью обеспечение полного контроля над военной организацией государства. При этом Генеральный штаб стал вновь органом военного министерства.

В дальнейшем развитие системы военного управления происходило по пути усиления централизации управления и обеспечения партийно-государственного влияния в вооруженных вилах страны.

Значительное влияние преобразование системы органов военного управления оказал неудачной опыт управления войсками в годы финской войны, в течение которой участие Генерального штаба в планировании, подготовке и проведении операций было недостаточным.

В соответствии с анализом предвоенной обстановки в СССР был проведен ряд мероприятий по подготовке системы управления Вооруженными Силами в предстоящей войне. С целью обеспечения полного единства политического и экономического руководства подготовкой страны к обороне в мае 1941г. Генеральный секретарь ЦК КПСС И.В.Сталин назначается главой правительства. Стратегическое руководство вооруженными силами предполагалось возложить на Главное Командование (как это было в гражданскую войну). В целом, советское руководство в предвоенный период по-прежнему придерживалось позиции о необходимости наличия единого руководящего органа военного управления. Так, проектом Положения о Народном комиссариате обороны Союза ССР, подготовленным Генеральным штабом в декабре 1940 г., предусматривалось, что с началом войны Нарком обороны станет одновременно Главнокомандующим всеми Вооруженными Силами СССР . Таким образом, Нарком обороны должен был осуществлять и непосредственное руководство не только строительством и подготовкой Красной Армии, но также и боевым использованием Вооруженных Сил во время войны. Как показал начальный период Отечественной войны, эти взгляды не получили своего подтверждения. И в Великую Отечественную войну Советский Союз вступал с тем аппаратом управления, который сложился в средине 30-х годов и во многом не отвечал современным требованиям и характеру вооруженного противоборства.

Стремительно развивавшаяся военно-политическая обстановка на фронтах заставила буквально в первую дни войны уделить внимание именно организации системы военного управления.

В течение 22 июня 1941 г. военными действиями Сухопутных и морских сил руководил Нарком обороны через Генеральный штаб, но уже 23 июня Постановлением Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) создается Ставка Главного Командования, в которую вошли Нарком обороны Маршал Советского Союза С. К. Тимошенко (председатель), начальник Генерального штаба генерал армии Г. К. Жуков, Генеральный секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР И. В. Сталин, Нарком иностранных дел В. М. Молотов, председатель Комитета обороны при СНК СССР Маршал Советского Союза К. Е. Ворошилов, первый заместитель Наркома обороны Маршал Советского Союза С. М. Буденный, Нарком Военно-Морского Флота адмирал Н. Г. Кузнецов¹².

В целях обеспечения строго централизованного, и гибкого управления Вооруженными Силами, а также в связи с созданием трех главных командований – Северо-Западного, Западного и Юго-Западного стратегических направлений по постановлению ГКО от 10 июля 1941 г. Ставка Главного Командования преобразуется в Ставку Верховного Командования. В целях максимальной централизации управления Вооруженными Силами, а также укрепления связи и единства политического, государственного и военного руководства И.В. Сталин 19 июля 1941 г. назначается Наркомом обороны СССР, а 8 августа, в связи с переименованием Ставки Верховного Командования в Ставку Верховного Главнокомандования, – Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.

Важнейшими функциями Ставки ВГК являлись:

• планирование военных кампаний и стратегических операций;
• определение задач войскам на театрах военных действий;
• постановка задач объединениям видов Вооруженных Сил и согласование их усилий по цели, месту и времени.

Таким образом, основными органами управления вооруженными силами СССР на первоначальном этапе Великой Отечественной войны явились Ставка Верховного Главнокомандования и Генеральный штаб.

Функции Генерального штаба были определены:

• разработка директив и приказов Ставки ВГК по оперативному использованию Вооруженных Сил и планов войны на новых возможных театрах военных действий;
• организация и руководство деятельностью всех видов разведки, обработка данных и информация нижестоящих штабов и войск; разрешение вопросов противовоздушной обороны.

Генеральный штаб осуществлял руководство строительством укрепленных районов, военно-топографической службой и снабжением армии топографическими картами. В его обязанности также входило:

• оперативная подготовка всех родов войск, штабов, служб и органов тыла;
• организация и устройство оперативного тыла действующей армии;
• разработка положений о вождении армейских соединений, наставлений и руководств по штабной службе;
• издание описания театров военных действий;
• сбор и обработка материалов по изучению опыта войны и разработка приказов, директив и указаний по использованию опыта войны;
• исторические разработки по изучению опыта мировой и гражданской войн;
• организация шифровальной службы Красной Армии и обеспечение скрытого управления войсками.

Начальник Генерального штаба в соответствии с указаниями и решениями Ставки ВГК объединял деятельность всех управлений Наркомата обороны, а также Наркомата ВМФ. Он наделялся полномочиями подписывать вместе с Верховным Главнокомандующим приказы и директивы Ставки ВГК, а также отдавать распоряжения по поручению Ставки.

Таким образом, уже на первоначальном этапе Великой Отечественной войны важнейшими органами военного управления, осуществлявшими непосредственно военные полномочия по стратегическому руководству вооруженными силами являлись Ставка Верховного Главнокомандования и Генеральный штаб. Наркомат обороны в системе военного управления осуществлял исключительно военно-административные функции, что явствует из представленной схемы.

Данная структура органов военного управления вплоть до завершения Великой Отечественной войны принципиальных изменений не претерпела.

И только лишь с переходом с военного на мирное положение с упразднением Ставки Верховного Главнокомандования Генеральный штаб вновь был непосредственно подчинен Наркомату обороны, таким образом, вновь произошло объединение органов военного управления, реализующих военно-административные полномочия и полномочия по управлению Вооруженными Силами в единой структуре.

Очевидно, что данное объединение органов военного управления реализующих различные полномочия было продиктовано не столько интересами целесообразности, или повышения эффективности управления военной организацией государства, а в первую очередь стремлением партийно-политического руководства СССР обеспечить управляемость Вооруженных Сил и их лояльность в политической системе советского общества, так же как это было и в условиях функционирования военной организации дореволюционной самодержавной России. Вполне очевидно при этом, что, конечно же, органам государственной власти достаточно удобно обеспечивать контроль над военной структурой, имея единый орган управления, совмещающий в себе все военные полномочия в области обороны и безопасности государства. В то же время для самой военной организации данное совмещение сказывается негативно и инициирует развитие кризисных процессов.

Все это свидетельствует о том, что для развития системы военного управления России характерны, с одной стороны цикличность, а, с другой – те же проблемы, что и для системы государственного управления в целом. При этом основной характерной чертой данных процессов традиционно являлось стремление обеспечить лояльность и «управляемость» органов военного управления в ущерб эффективности их деятельности. Что соответствующим образом сказывалось на начале боевых действий русской армией в ходе крупномасштабных войн и вооруженных конфликтов.

Бочарников Игорь Валентинович

---

¹ – В 1802-1812 гг. Военная коллегия была реорганизована в Военное министерство.

² – История создания и развития Генерального штаба. –М.:Воениздат, 1992. –С.6.

³ – Глиноецкий Н.П. История русского генерального штаба. –СПб., 1883. –С.12.

⁴ – Там же. –С.17.

⁵ – Шевцов И. Основные начала организации Генерального штаба и их применение в иностранных армиях и у нас //Офицерская жизнь. -1910. –№ 218.

⁶ – Там же

⁷ – Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870 гг. в России. –М.:Изд-во МГУ, 1952. –С.45.

⁸ – Там же. –С.90.

⁹ – Михневич Н.П. Служба Генерального штаба. Сочинение Б.Шелендорфа. –СПб., 1908.

¹⁰ – Положение о Совете государственной обороны. –СПб., 1906. –С.1.

¹¹ – Наряду с РВСР, который являлся временным чрезвычайным органом и предназначался только для военного времени, постоянным органом государственного управления в области обороны оставался Наркомвоен.

¹² – Действовавшее накануне войны Положение о Наркомате обороны было утверждено 22 ноября 1934 г. В декабре 1940 г. Генштаб и управление делали НКО подготовили проекты новых Положений, отражавших взгляды на организацию руководства Вооруженными Силами в начале 40-х годов. Однако до началa войны они не были утверждены